La giurisdizione esclusiva

La giurisdizione esclusiva è stata introdotta nel nostro ordinamento dal R.D. 2840/1923 e ha trovato successiva conferma nell’art. 103 Cost., per approdare, dopo un lungo iter normativo, nelle disposizioni di cui agli artt. 7 e 133 c.p.a.

Detto tipo di giurisdizione appare giustificato dall’esigenza di attribuire a un solo giudice la giurisdizione su quelle materie in cui, risultando i diritti soggettivi e gli interessi legittimi strettamente connessi, risulta difficile distinguere quale sia di volta in volta la natura della situazione giuridica soggettiva fatta valere e, di conseguenza, il giudice abilitato a conoscerla.

Per le materie rientranti nella giurisdizione esclusiva non trova applicazione l’ordinario criterio di riparto di giurisdizione, e il G.A. conosce anche delle questioni relative a diritti soggettivi. È una competenza di carattere eccezionale, che può esercitarsi solo nei casi previsti tassativamente dalla legge, e che si pone come criterio alternativo rispetto a quello generale del riparto per situazioni soggettive, non contraddicendone certamente la validità.

In un primo momento, la giurisdizione esclusiva rivestiva un ruolo marginale e sussidiario, rispetto a quella di legittimità, anche se abbracciava materie importanti quali il pubblico impiego, i provvedimenti in materia di fondazione, statuti e trasformazione di istituzioni pubbliche di beneficenza o di istituzioni di istruzione e di educazione; le controversie tra Stato e suoi creditori nella materia del debito pubblico e quelle in materia di spedalità.

Con il passare del tempo, il Legislatore ha esteso le ipotesi di g.e. a nuove materie, quali le concessioni di beni e servizi (fatte salve le controversie concernenti indennità, canoni e altri corrispettivi). Quanto ai poteri, si prevedeva la possibilità da parte del G.A. in sede esclusiva di emettere nei confronti della P.A. sentenze di condanna anche al pagamento di somme, salvo il limite dell’impossibilità di conoscere dei diritti patrimoniali consequenziali (in gran parte identificati con il risarcimento del danno) ex artt. 7 e 30 c.p.a.

Una notevole “trasformazione” dell’istituto si è avuta con l’entrata in vigore del D.Lgs. 80/1998, come poi “riconfermato” dalla L. 205/2000, tanto per quanto riguarda i poteri del giudice, estesi al risarcimento del danno, quanto per l’ampliamento dell’ambito della giurisdizione esclusiva. Ciò ha lasciato inizialmente intendere come si andasse verso un criterio di ripartizione della giurisdizione incentrato principalmente sul modello del blocco di materie.

3.1 Ampliamento progressivo dell’ambito di giurisdizione esclusiva

Gli artt. 33, 34 e 35 D.Lgs. 80/1998 hanno devoluto tre nuove e importanti materie alla giurisdizione esclusiva del G.A.: servizi pubblici, urbanistica ed edilizia; inoltre, hanno abilitato il G.A. a conoscere dei diritti patrimoniali consequenziali. Ancora, la L. 205/2000, con previsione oggi recepita dagli artt. 119, lett. a), 120 e ss. e 133, lett. e), c.p.a., ha aggiunto alle materie devolute alla g.e. le procedure di affidamento dei pubblici appalti.

Il nuovo quadro normativo, dunque, ha contribuito a conferire al privato la possibilità di esperire azione di condanna avverso la P.A., e, parallelamente, al giudice amministrativo il potere di condannare la P.A. al risarcimento del danno. L’art. 35 del D.Lgs. 80/1998, ha, inoltre, demandato al G.A. la cognizione, nelle materie di giurisdizione esclusiva, anche di questioni risarcitorie, disponendo il ristoro del danno anche attraverso la reintegrazione in forma specifica (potere oggi esteso alla giurisdizione di legittimità dagli artt. 7 e 30 c.p.a.).

Ciò ha comportato la trasformazione della giurisdizione esclusiva in giurisdizione piena, nel senso che il G.A. è stato messo nelle condizioni di dispensare, nelle relative materie, ogni forma di tutela, ivi compresa quella risarcitoria.

Altro elemento innovativo è quello dell’estensione dei poteri istruttori del G.A. in sede esclusiva, dove è stato previsto che il giudice possa assumere ogni mezzo di prova previsto dal codice di procedura civile, compresa la consulenza tecnica d’ufficio (art. 35, D.Lgs. 80/1998). Si tratta, anche in questo caso, di una previsione oggi estesa alla giurisdizione di legittimità ex artt. 63 e ss. c.p.a.

3.2 Il nuovo modello di giurisdizione esclusiva alla luce delle sent. 204/2004 e 191/2006 della Consultahttps://www.cortecostituzionale.it/scheda-pronuncia/2004/204

Il corposo incremento delle materie rientranti nella giurisdizione esclusiva verificatasi con il D.Lgs. 80/1998 e l’accrescersi dei poteri di tutela in capo al G.A. testimoniava l’acclarata tendenza del Legislatore a costruire un sistema di riparto fondato su blocchi di materie.

Per spiegare questo fenomeno, la giurisprudenza ha affermato che, per ragioni di semplificazione e concentrazione di giurisdizione, il Legislatore, nell’esercizio della sua discrezionalità, può attribuire intere materie alla cognizione esclusiva del G.A., indipendentemente dal tipo di situazione soggettiva coinvolta: viene in tal modo messa in ombra la tesi tradizionale secondo cui il criterio ordinario di riparto è fondato sulla causa petendi e la giurisdizione esclusiva costituisce un’eccezione, relativa a materie circoscritte.

A tale concezione estensiva del modello di g.e. ha posto un freno la Corte cost., con la sent. 6 luglio 2004, n. 204, che ha ribadito il ruolo primario del criterio della causa petendi e l’esistenza di precisi limiti costituzionali alla discrezionalità del Legislatore nell’individuazione delle materie oggetto di giurisdizione esclusiva.

Oggetto del giudizio di illegittimità costituzionale erano gli artt. 33 e 34 del D.Lgs. 80/1998, che avevano devoluto tout court alla g.e. l’intera materia del servizio pubblico, dell’urbanistica e dell’edilizia. Le censure riguardavano, in particolare, il profilo per cui dette disposizioni, per un verso, attribuivano alla giurisdizione esclusiva del G.A. materie poco definite e di estensione amplissima; per altro verso, sottraevano al G.O. anche controversie di carattere meramente patrimoniale, per le quali non veniva in rilievo l’esercizio del potere pubblico.

La Consulta, nel dichiarare la parziale illegittimità costituzionale degli artt. 33 e 34 del D.Lgs. 80/1998, ha rilevato che le norme in questione avevano finito per accogliere un’idea di g.e. ancorata alla pura e semplice presenza in un certo settore dell’ordinamento di un rilevante pubblico interesse, senza considerare la natura delle situazioni soggettive coinvolte.

La Corte ha, quindi, puntualizzato i seguenti principi:

– il G.A. è l’organo giudiziario che assicura la giustizia nell’Amministrazione e non il giudice dell’Amministrazione, con la conseguenza che la sua giurisdizione sui diritti soggettivi non può fondarsi sulla sola circostanza che sia parte in causa la P.A.;

– il Legislatore non gode di discrezionalità assoluta nel devolvere le materie alla giurisdizione esclusiva. Le “particolari materie” devolvibili alla g.e. del G.A., ai sensi dell’art. 103 Cost., si debbono caratterizzare per “la inscindibilità delle questioni di interesse legittimo e di diritto soggettivo, e per la prevalenza delle prime”: deve trattarsi, cioè, di materie nelle quali c’è compresenza di interessi legittimi e diritti soggettivi strettamente connessi tra loro;

– l’art. 103 Cost., nello stabilire che le materie attribuibili alla g.e. devono essere “particolari” rispetto a quelle devolute alla giurisdizione generale di legittimità, intende affermare che esse devono partecipare della medesima natura di queste ultime, che è contrassegnata della circostanza che la P.A. agisce come autorità, nei confronti della quale è accordata tutela davanti al giudice amministrativo. Per tali ragioni, la Corte ha dichiarato la parziale incostituzionalità dell’art. 33: difatti, esso, devolvendo tutte le controversie riguardanti l’intera materia dei servizi pubblici alla g.e., ha attribuito alla cognizione del G.A. una materia dai confini non compiutamente delimitati. L’originaria formulazione della norma comportava, inoltre, che ricadessero nella g.e. anche controversie in cui non vi era alcuna compresenza di interessi legittimi e l’Amministrazione non agiva in alcun modo in veste di autorità.

In pratica, la Corte ha voluto evitare che la giurisdizione esclusiva si radicasse sul dato, puramente oggettivo, del normale coinvolgimento in tali controversie di quel generico pubblico interesse che è naturalmente presente nel settore dei pubblici servizi.

Allo stesso modo, la Consulta ha dichiarato la parziale incostituzionalità dell’art. 34 del D.Lgs. 80/1998 nella parte in cui contemplava la giurisdizione esclusiva oltre che per gli “atti e i provvedimenti” attraverso i quali le PP.AA. svolgono le loro funzioni pubblicistiche in materia urbanistica ed edilizia, anche per “i comportamenti” tenuti dall’Amministrazione in tale materia. Secondo la Corte, invero, al Legislatore ordinario non è consentito estendere la giurisdizione esclusiva del G.A. a controversie (come quelle sui comportamenti) in cui la P.A. non esercita alcun pubblico potere, né direttamente, né indirettamente.

La stessa ratio ispiratrice ha condotto alla pronuncia dell’11 maggio 2006, n. 191, mediante la quale la Corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 53, comma 1, del D.Lgs. 327/2001 nella parte in cui, devolvendo alla giurisdizione esclusiva del G.A. le controversie in materia di espropriazioni anche relativamente ai “comportamenti delle pubbliche amministrazioni e dei soggetti a esse equiparati”, non escludeva i comportamenti non riconducibili, nemmeno mediamente, all’esercizio di un pubblico potere.

Secondo la stessa logica, la Consulta (sent. 140/2007) ha respinto le questioni di legittimità costituzionale sollevate con riferimento all’art. 1, comma 552, della L. 311/2004, nella parte in cui devolve alla giurisdizione esclusiva amministrativa le controversie aventi a oggetto le procedure e i provvedimenti in materia di impianti di energia elettrica di cui al D.L. 77/2002. La Corte, invero, ha ritenuto la norma conforme all’art. 103 Cost., in quanto vi ricorrono i presupposti, enucleati dalle precedenti sentenze del 2004 e del 2006, per il riconoscimento della giurisdizione esclusiva al G.A.

L’oggetto delle controversie, infatti, è rigorosamente circoscritto a particolari “procedure e provvedimenti”, tipizzati dalla legge, concernenti una materia specifica: gli impianti di generazione di energia elettrica. Per le stesse ragioni, il Giudice delle Leggi è pervenuto a conclusioni analoghe con riferimento alla giurisdizione esclusiva prevista in materia di gestione di rifiuti (v. Corte cost. 15 luglio 2022, n. 178; 12 maggio 2011, n. 167 e 5 febbraio 2010, n. 35).

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