Il processo amministrativo

Il giudizio amministrativo rientra nella categoria generale del processo giurisdizionale di parte, di cui rappresenta una species caratterizzata dalla presenza indefettibile, in qualità di parte (normalmente convenuta), di una pubblica amministrazione.

In particolare, il processo amministrativo rappresenta quella procedura giurisdizionale finalizzata alla tutela delle posizioni di interesse legittimo e, talvolta, anche di diritto soggettivo vantate dai privati nei confronti della P.A., che agisce nella veste di autorità.

1.1 Evoluzione storica del processo amministrativo

La disciplina del processo amministrativo ha subito un lungo e complesso iter evolutivo.

In una prima fase, compresa tra l’istituzione della IV Sezione del Consiglio di Stato nel 1889 e il varo del D.Lgs. 80/1998, il processo amministrativo si articolava in:

a) processo di cognizione;

b) processo cautelare;

c) processo di esecuzione.

Il primo si strutturava in modo differente a seconda della natura della giurisdizione all’interno della quale trovava svolgimento, benché fosse prevalente la disciplina processuale incentrata su di un modello impugnatorio-caducatorio anche quando la controversia verteva su una posizione giuridica di diritto soggettivo.

Il secondo, alla stessa stregua del processo di cognizione, aveva nella sospensione dell’efficacia del provvedimento gravato l’unico possibile esito positivo per il ricorrente.

In ordine al processo di esecuzione, infine, la legge originariamente consentiva il ricorso al giudizio di ottemperanza per le sole sentenze del G.O. passate in giudicato; in seguito, la giurisprudenza amministrativa, prima, e la L. TAR, poi, lo hanno esteso anche alle sentenze amministrative, ancorché non passate in giudicato.

Una seconda fase, che va dall’emanazione degli artt. 33-35 D.Lgs. 80/1998 alla sentenza della Corte cost. 292/2000, si caratterizza per un deciso ampliamento delle materie devolute alla giurisdizione esclusiva del G.A. e un arricchimento degli strumenti probatori e decisori in suo possesso. In particolare, l’art. 35 cit. (oggi trasfuso nel Codice del processo), prevedeva che il G.A. nelle materie di giurisdizione esclusiva potesse “disporre l’assunzione dei mezzi di prova previsti dal codice di procedura civile, nonché della consulenza tecnica d’ufficio, esclusi l’interrogatorio formale e il giuramento”; inoltre, attribuiva al G.A. la facoltà di disporre, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, il risarcimento del danno ingiusto. È in questo lasso temporale che interviene la storica sent. 500/1999 delle Sezioni Unite, la quale innesca un intenso dibattito interpretativo in ordine alla giurisdizione in materia risarcitoria, in parte placatosi con l’introduzione dell’abrogato art. 7, L. 205/2000.

Proprio la citata sentenza della Corte costituzionale, che ha censurato per eccesso di delega l’art. 33, D.Lgs. 80/1998, spinge il legislatore ad aprire una terza fase, che copre l’arco temporale che va dal varo della L. 205/2000 sino alla sent. 204/2004 della Corte costituzionale.

Durante questo periodo si assiste a un netto avvicinamento del processo amministrativo al processo civile, reso necessario dall’ampliamento delle materie di giurisdizione esclusiva, con uno sconfinamento in territori prima di stretta pertinenza del giudice civile. Con la pubblicazione della sent. 204/2004 della Consulta, il trend di progressiva sovrapposizione tra processo amministrativo e civile si interrompe: il Giudice delle Leggi, infatti, pone l’accento sulla specificità della giurisdizione del G.A., che si sostanzia nel dispensare tutela a posizioni giuridiche che si confrontano con il potere pubblico.

Si inaugura, così, una quarta fase, che, passando per le leggi di riforma della L. 241/1990, L. 15 e 80/2005 e 69/2009, vede ancora una volta protagonista la Corte costituzionale, la quale (con le dec. 191/2006 e 140/2007) riconosce piena dignità al ruolo di garante della giustizia (in ambito amministrativo) del G.A., a tutela anche dei diritti fondamentali che si confrontano con il potere amministrativo. Secondo la Corte, fisiologica conseguenza di tale ruolo di “garanzia” è l’utilizzo da parte del G.A. degli strumenti decisori più opportuni, ivi compreso il rimedio risarcitorio.

L’ultima, ma forse la più significativa, fase nell’evoluzione del giudizio amministrativo assiste finalmente alla positivizzazionedella disciplina del processo in un unico testo normativo, il codice del processo amministrativo (c.p.a.: D.Lgs. 104/2010), nel quale il Legislatore ha raccolto e razionalizzato l’alluvionale produzione normativa e giurisprudenziale di procedura, recependo al contempo la sempre più spiccata tendenza a spostare il baricentro del processo innanzi al G.A. dall’atto al rapporto.

Si tratta di un’operazione di valorizzazione della posizione soggettiva del privato nei confronti della P.A., quale posizione sostanziale, piena ed effettiva, cui conferire tutti mezzi di tutela necessari a difendere (o a ottenere) il bene della vita cui lo stesso anela.

L’emanazione del c.p.a. ha contribuito fortemente al superamento dell’impostazione secondo cui il Codice di procedura civile costituisce lo strumento utilizzato per colmare le lacune del processo amministrativo con rinvii o applicazioni analogiche della sua disciplina. Il carattere suppletivo del codice di rito civile è, peraltro, espressamente ribadita dall’art. 39 c.p.a., il quale contiene anche un meccanismo di rinvio esterno permanente alle disposizioni del Codice di rito civile, destinate a trovare applicazione per quanto non espressamente disciplinato dal Codice del processo.

Va precisato, peraltro, che a distanza di poco più di un anno dall’entrata in vigore del Codice il Legislatore ha provveduto ad adottare, in conformità alla legge delega, un decreto correttivo, rimediando ad alcune imperfezioni della prima stesura e provvedendo a perfezionare talune norme che, in sede di prima applicazione, avevano dato la stura a taluni dubbi applicativi.

Entro il biennio prescritto ex lege è poi intervenuto il secondo decreto correttivo (D.Lgs. 160/2012) del Codice: esso ha apportato modifiche di carattere sostanziale, che mutano la disciplina processuale, e modifiche di semplice adeguamento o riordino della normativa.

Pare meritevole di un accenno l’intervento della Corte di Giustizia che, con sent. 6 ottobre 2015 resa sulla causa C-61/14, ha dichiarato compatibile con la normativa europea l’oneroso regime del contributo unificato previsto dalla Giustizia Amministrativa Italiana nei ricorsi in materia di appalti pubblici.

Sulla questione ha infine preso posizione il Legislatore: il D.Lgs. 36/2023 ha novellato l’art. 120, comma 7, c.p.a., prevedendo espressamente l’esenzione dal pagamento del contributo unificato nei contenziosi aventi a oggetto le procedure di appalto, per le ipotesi di ricorso per motivi aggiunti.

1.2 I principi generali del processo amministrativo

Anche il giudizio amministrativo, rientrando nella categoria generale del processo giurisdizionale di parte, è soggetto alle regole direttamente evincibili dal principio costituzionale del c.d. “giusto processo”.

Tale principio è stato formalmente introdotto nell’ordinamento italiano dall’art. 111 Cost., come modificato dalla L. cost., 2/1999. Nello specifico la novella, mutuando le statuizioni consacrate nell’art. 6 della Convenzione Europea per la salvaguardia dei Diritti dell’Uomo e delle libertà fondamentali (peraltro già in larghissima parte riscontrabili in numerose disposizioni dell’ordinamento italiano), stabilisce che:

– la giurisdizione si attua mediante il giusto processo regolato dalla legge;

– la disciplina del processo è assistita da riserva di legge;

– ogni processo è caratterizzato dal contraddittorio tra le parti;

– le parti devono trovarsi in condizioni di parità;

– il giudice deve essere terzo e imparziale;

– la legge deve assicurare la ragionevole durata del processo.

Dal principio del “giusto processo” amministrativo derivano, quali corollari:

a) il principio del contraddittorio e della parità delle parti: essi esprimono la posizione di eguaglianza delle parti in ordine alla possibilità di determinare il convincimento del giudice e il contenuto della decisione. A tal fine, il legislatore ha previsto che il ricorso introduttivo, come pure quello per motivi aggiunti, deve essere notificato, oltre che all’amministrazione resistente, almeno a un controinteressato;

b) il principio della terzietà, dell’imparzialità e dell’indipendenza del giudice: secondo la Consulta, i principi in esame sono “elementi essenziali alla stessa intrinseca natura della giurisdizione, che si identifica nella indipendenza istituzionale del giudice e nella sua posizione di terzo imparziale, qualunque siano le parti in giudizio, compresa la pubblica amministrazione” (Corte cost. 353/2002). La Costituzione, in linea generale, sancisce l’indipendenza di ogni giudice (artt. 101, ult. comma, e 108, ult. comma, Cost.) e, con particolare riferimento al Consiglio di Stato e alla Corte dei Conti, prevede espressamente che “la legge assicura l’indipendenza dei due Istituti e dei loro componenti di fronte al Governo” (art. 100, ult. comma, Cost.);

c) il principio della ragionevole durata del processo amministrativo: esso rappresenta uno degli elementi maggiormente innovativi della riforma dell’art. 111 Cost. In sede amministrativa, l’attuazione dello stesso si rivela funzionale non solo alla tutela delle parti del giudizio, ma anche alla certezza e all’efficacia dell’azione amministrativa: la tutela dell’interesse pubblico, infatti, impone tempi certi e brevi per la proposizione del ricorso e per la definizione del processo;

d) il principio della necessaria motivazione dei provvedimenti giurisdizionali: l’art. 111, comma 6, Cost., infatti, dispone che: “Tutti i provvedimenti giurisdizionali devono essere motivati”. Destinatari di questo obbligo sono sia il legislatore che il giudice: al legislatore è fatto divieto di introdurre, pena l’incostituzionalità, disposizioni di legge capaci di sollevare il giudice dal compito di motivare le proprie decisioni; al giudice, invece, è imposto l’obbligo di corredare la propria sentenza con una specifica motivazione, idonea a rendere chiare le ragioni che sostengono la propria decisione (art. 3, comma 1, c.p.a.).

Ulteriore principio di matrice costituzionale è quello del doppio grado di giudizio, attuato nel processo amministrativo soltanto in seguito all’istituzione dei Tribunali Amministrativi Regionali (avvenuta per effetto della L. 1034/1971). Secondo la Consulta (sent. 8/1982) tale principio rinverrebbe un fondamento costituzionale nell’art. 125 Cost., in base al quale: “Nella Regione sono istituiti organi di giustizia amministrativa di primo grado, secondo l’ordinamento stabilito da legge della Repubblica”; di qui, l’impossibilità di attribuire al TAR competenze giurisdizionali in unico grado.

Accanto ai principi costituzionali, il processo amministrativo è regolato anche da canoni di matrice prettamente processuale. Essi sono inquadrabili in due categorie: nella prima rientrano i principi che governano la promozione, la delimitazione e l’impulso dell’attività processuale (principi della domanda, dell’impulso processuale di parte, della disponibilità della prova secondo il metodo acquisitivo); nella seconda sono compresi quei principi attinenti al profilo strutturale del giudizio, relativi al modo in cui si concretizza la funzione giurisdizionale (principi della concentrazione, della collegialità, della oralità).

In base al principio della domanda, nel giudizio amministrativo è il ricorrente a delimitare il thema decidendum: viene in tal modo rimessa all’attore la facoltà di rinunciare al giudizio senza necessità di accettazione ad opera delle controparti.

Sul punto, deve farsi menzione della decisione dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, la quale, con pronuncia 19 aprile 2023, n. 13 ha chiarito che: “Sussiste l’obbligo per il giudice di pronunciarsi su tutti i motivi di ricorso, affinché vi sia il rispetto del principio della corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato, espresso dall’art. 112 c.p.c., con disposizione avente il valore di principio generale di ogni processo”.

La possibilità di introdurre domande riconvenzionali è stata prevista, attraverso mutamenti dell’orientamento giurisprudenziale, con l’utilizzo dello schema tipico del ricorso incidentale.

Al di là delle eccezioni di rito rilevabili d’ufficio, al pari della domanda, anche l’eccezione riservata alla parte non può essere rilevata d’ufficio dal giudice. La rilevabilità d’ufficio, peraltro, non è esclusa – ex art. 35 c.p.a. – in caso di eccezione di tardività (che si fonda sulla dimostrazione della piena conoscenza dell’atto in epoca anteriore a quella utile per la proposizione del ricorso), nonché nell’ipotesi di incompetenza territoriale (in primo grado), ai sensi dell’art. 15 c.p.a. (da proporre attraverso istanza di regolamento di competenza, la cui decisione, attraverso un filtro del TAR, spetta al Consiglio di Stato).

Nel processo amministrativo vige, poi, il principio dell’impulso processuale di parte: il giudizio, infatti, prosegue solo in forza dell’iniziativa delle parti. A titolo esemplificativo, si consideri che dopo il deposito del ricorso occorre la domanda di fissazione di udienza, pena la perenzione del ricorso stesso (art. 71, comma 1, c.p.a.). Più in generale, l’inerzia della parte che si protragga oltre un anno provoca la perenzione del ricorso (art. 81 c.p.a.).

Regole peculiari, poi, governano la fase istruttoria del giudizio. Accanto al dogma secondo il quale, in linea con il principio della domanda, spetta alle parti allegare i fatti che intendono provare (c.d. principio dispositivo), opera il metodo c.d. acquisitivo dei mezzi di prova, che il G.A. può attivare anche d’ufficio, senza essere vincolato alla richiesta delle parti.

Il suddetto principio dispositivo con metodo acquisitivo degli elementi di prova da parte del giudice comporta l’onere per il ricorrente di presentare almeno un indizio di prova perché il G.A. possa esercitare i propri poteri istruttori: ciò è contemplato dal “sistema” in ragione del fatto che il ricorrente potrebbe non avere la disponibilità delle prove, essendo queste nell’esclusivo possesso dell’amministrazione: in tali casi è sufficiente che egli fornisca un principio di prova.

Si tratta di un meccanismo finalizzato a compensare lo squilibrio di forza tra P.A. e privato a livello sostanziale, quando oggetto della controversia sia una relazione potere-interesse legittimo. Ne consegue che esso non è destinato a trovare applicazione nelle ipotesi di giurisdizione esclusiva, ove la cognizione del G.A. abbia a oggetto una relazione diritto-obbligo.

Tale principio è ora codificato dall’art. 64, comma 1 c.p.a., in forza del quale “Spetta alle parti l’onere di fornire gli elementi di prova che siano nella loro disponibilità riguardanti i fatti posti a fondamento delle domande e delle eccezioni”,potendo il G.A. disporre, anche d’ufficio, l’acquisizione di informazioni e documenti utili ai fini del decidere che siano nella disponibilità dell’amministrazione.

Detta disciplina non trova applicazione nel processo amministrativo ogniqualvolta ricorra una situazione di sostanziale uguaglianza di posizioni tra P.A. e privato (per lo più in materia risarcitoria: ex pluribus, v. TAR Piemonte, Torino, sez. I, 8 giugno 2022, n. 550).

Altro principio posto a presidio della fase istruttoria è quello del libero convincimento del giudice, in omaggio al quale le risultanze istruttorie sono rimesse al prudente apprezzamento del G.A., con esclusione generale delle prove legali, con l’unica eccezione dell’atto pubblico (art. 2700 c.c.).

Ancora, il processo amministrativo è retto dal principio della concentrazione, in virtù del quale il giudizio viene trattato in un’unica udienza, anche se, potendo la decisione essere parziale o istruttoria, si può verificare la prosecuzione dell’iter processuale.

Strettamente connesso con il principio della concentrazione è il principio della collegialità, in base al quale la trattazione della causa si svolge davanti al collegio. Quest’ultimo assume una posizione di rilievo in ordine alle attività di guida sostanziale (esso ha il potere di decidere anche le controversie accessorie rispetto a quella principale) e formale (potendo esso ordinare, per esempio, la riunione dei ricorsi) del processo; viceversa, al presidente del collegio sono conferiti limitati poteri ordinatori e istruttori e, da ultimo, eccezionali poteri cautelari (art. 56 c.p.a.).

Infine, merita un cenno il principio dell’oralità, in base al quale la causa viene trattata oralmente in pubbliche udienze, salvo i casi dei procedimenti celebrati con rito camerale (art. 87 c.p.a.). Da ultimo, è importante segnalare che l’Adunanza Plenaria ha chiarito – visti gli orientamenti giurisprudenziali contrastanti – che il G.A., così come il giudice ordinario, non può autonomamente disapplicare la norma interna che ritenga incompatibile con la Convenzione europea dei Diritti dell’Uomo, analogamente a quanto previsto per il diritto dell’Unione Europea: ciò in quanto tale sindacato spetta esclusivamente alla Corte costituzionale (Cons. Stato, Ad. Plen., 4 marzo 2015, n. 2).

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