I poteri di ordinanza del Sindaco – La descritta estensione della platea degli attori legittimati a partecipare, in dialogo, alla governance della sicurezza, è stata accompagnata dal riconoscimento di una crescente centralità alla figura dei Sindaci, anche attraverso la sempre più marcata valorizzazione dei poteri di amministrazione attiva attribuiti agli stessi.
Il potere del Sindaco di adottare ordinanze extra ordinem – già previsto agli artt. 153 del R.D. 4 febbraio 1915, n. 148 e 55 del R.D. 3 marzo 1934, n. 383, e sostanzialmente confermato nel suo impianto dal D.Lgs. 267/2000 (Testo Unico Ordinamento Enti Locali) – rappresenta infatti lo strumento principale mediante il quale egli è in grado di incidere in materia di sicurezza pubblica.
Come noto, il TUEL mette a disposizione del Sindaco due differenti strumenti finalizzati a fronteggiare diverse situazioni straordinarie: le ordinanze ex art. 50, adottate dal Sindaco quale rappresentante della comunità locale “in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale”[1], e le ordinanze ex art. 54, adottate dal Sindaco in qualità di Ufficiale del Governo “al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana”.
Ferma la distinzione quanto all’ambito di intervento, le due tipologie di ordinanza condividono analoghi presupposti giuridici e limiti per la relativa adozione. In entrambi i casi si tratta, infatti, di misure eccezionali e non predeterminate, di carattere provvisorio, finalizzate a intervenire urgentemente su eventi non altrimenti fronteggiabili con gli ordinari mezzi previsti dall’ordinamento giuridico.
I poteri di ordinanza del Sindaco – Le ordinanze previste dagli artt. 50 e 54 D.Lgs. 267/2000 sono insomma espressione di un potere atipico e residuale, attivabile in ragione del pericolo per la salute o l’incolumità pubblica.
Tra i limiti al ricorso a tale strumento vi è anzitutto l’impossibilità di derogare alla Costituzione e alle norme imperative primarie, nonché il rispetto dei principi generali dell’ordinamento giuridico.
Ulteriore limite immanente è dato dai principi di buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa che impongono l’obbligo di motivazione e l’adeguata istruttoria anche nell’adozione delle ordinanze extra ordinem, consentendo così di poter valutare appieno le ragioni dell’operato del Sindaco.
Come si è accennato, l’elemento di differenziazione tra le ordinanze ex art. 50 ed ex art. 54 D.Lgs. 267/2000 è rappresentato essenzialmente dal diverso ambito di intervento che, nel caso delle seconde, inerisce a una materia tipicamente statale, rispetto alla quale il Sindaco agisce non come vertice dell’Ente locale, ma come Ufficiale del Governo.
Tale circostanza comporta che, nel caso di esercizio del potere di cui all’art. 54, le ordinanze in discorso debbano essere preventivamente comunicate al Prefetto, al fine di consentire la predisposizione degli eventuali strumenti necessari per l’attuazione, nonché la verifica del rispetto degli atti di indirizzo del Ministro dell’Interno.
I poteri di ordinanza del Sindaco – L’emanazione del D.L. 92/2008 ha determinato un significativo ampliamento della portata dei poteri di ordinanza del Sindaco in materia di sicurezza, prevedendo la possibilità di adottare, con atto motivato, provvedimenti anche contingibili e urgenti, ove la locuzione “anche” sembrava originariamente legittimare il riconoscimento di una dimensione ordinaria del potere sindacale, come strumento normalmente finalizzato a prevenire ed eliminare gravi pericoli per l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana.
L’interpretazione della novella rivelò tuttavia presto come la nuova versione dell’art. 54 risultasse oltremodo indeterminata, prestando facilmente il fianco ad interpretazioni ed applicazioni arbitrarie e consentendo prassi ambigue, incerte e territorialmente eterogenee.
Inoltre, la nuova dimensione del potere di ordinanza, in quanto sganciato dalla necessità di far fronte a specifiche situazioni contingibili di pericolo, apparì immediatamente in precaria compatibilità con il dettato costituzionale.
I poteri di ordinanza del Sindaco – Questi rilievi critici sono esitati nella pronuncia della Corte cost. 4 aprile 2011, n. 115, la quale ha dichiarato la parziale illegittimità dell’art. 54, comma 4, D.Lgs. 267/2000 nella parte in cui comprende la locuzione “anche” prima delle parole “contingibili ed urgenti”, rilevando che “la norma censurata, nel prevedere un potere di ordinanza dei Sindaci, quali ufficiali del Governo, non limitato ai casi contingibili ed urgenti – pur non attribuendo agli stessi il potere di derogare, in via ordinaria e temporalmente non definita, a norme primarie e secondarie vigenti – viola la riserva di legge relativa, di cui all’art. 23 Cost., in quanto non prevede una qualunque delimitazione della discrezionalità amministrativa in un ambito, quello della imposizione dei comportamenti, che rientra nella generale sfera di libertà dei consociati”.
A fortiori, la Consulta ha ritenuto violato anche il principio di eguaglianza di cui all’art. 3, comma 1 della Costituzione, nella parte in cui la normativa impugnata consentiva ai Sindaci di adottare ordinanze contenenti restrizioni “diverse e variegate non riconducibili ad una matrice legislativa unitaria […] che ponga regole in base alle quali […] si possa verificare se le diversità di trattamento giuridico siano giustificate dalla eterogeneità delle situazioni locali”.
A seguito dell’intervento della Corte costituzionale, il potere di ordinanza sindacale di cui all’art. 54, comma 4 D.Lgs. 267/2000 è tornato ad avere una dimensione eccezionale all’interno dell’ordinamento, strettamente legata ai caratteri della contingibilità e dell’urgenza.
Recenti interventi normativi (segnatamente, i D.L. 14/2017 e 113/2018) hanno ulteriormente rafforzato il ruolo del Sindaco nell’ambito della sicurezza urbana, ampliandone le possibilità di azione per il tramite degli strumenti di cui agli artt. 50 e 54 D.Lgs. 267/2000.
In particolare, con riferimento ai poteri esercitabili nella sua qualità di rappresentante della comunità locale, è stato previsto che il Sindaco possa adottare provvedimenti contingibili e urgenti – oltre che in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica – anche per fronteggiare situazioni di grave incuria o degrado del territorio, dell’ambiente o del patrimonio culturale, nonché situazioni di pregiudizio del decoro e della vivibilità urbana, con particolare riferimento alle esigenze di tutela della tranquillità e del riposo dei residenti, nonché di tutela dell’ambiente e del patrimonio culturale.
Tale innovazione sembra declinare lo strumento di cui all’art. 50 nella prospettiva di un approccio per la prima volta autenticamente ‘multilaterale’ alla tematica della sicurezza, valorizzando il concorso che il Sindaco è in grado di offrire anche attraverso l’esercizio di poteri attribuitigli nella veste di rappresentante della comunità locale.
Medesime considerazioni possono essere svolte anche con riferimento al nuovo comma 7bis dell’art. 50, in cui è previsto che – al fine di assicurare il soddisfacimento delle esigenze di tutela della tranquillità e del riposo dei residenti nonché dell’ambiente e del patrimonio culturale in determinate aree delle città interessate da afflusso particolarmente rilevante di persone, anche in relazione allo svolgimento di specifici eventi, o in altre aree comunque interessate da fenomeni di aggregazione notturna – il Sindaco possa disporre con ordinanza – in questo caso non contingibile e urgente[2] –, per un periodo comunque non superiore a trenta giorni, “limitazioni in materia di orari di vendita, anche per asporto, e di somministrazione di bevande alcoliche e superalcoliche, nonché limitazioni degli orari di vendita degli esercizi del settore alimentare o misto, e delle attività artigianali di produzione e vendita di prodotti di gastronomia pronti per il consumo immediato e di erogazione di alimenti attraverso distributori automatici”[3].
Con riferimento all’art. 54 del D.Lgs. 267/2000, in occasione dell’adozione del D.L. 14/2017 è stata disposta la modifica del comma 4bis, ove oggi è specificato – in una prospettiva chiarificatrice – che le ordinanze contingibili e urgenti adottate in forza di tale disposizione e concernenti l’incolumità pubblica sono dirette a tutelare l’integrità fisica della popolazione, mentre quelle concernenti la sicurezza urbana sono dirette a “prevenire e contrastare le situazioni che favoriscono l’insorgere di fenomeni criminosi o di illegalità”, quali:
– lo spaccio di stupefacenti;
– lo sfruttamento della prostituzione;
– la tratta di persone;
– l’accattonaggio con impiego di minori e disabili;
– i fenomeni di abusivismo, quale l’illecita occupazione di spazi pubblici;
– i fenomeni di violenza, anche legati all’abuso di alcool o all’uso di sostanze stupefacenti.
È stata in questo modo delineata una cornice legislativa degli ambiti di intervento delle ordinanze del Sindaco, superando il vulnus alla riserva di legge sancita dall’art. 23 della Costituzione derivante dal rinvio a un decreto del Ministro dell’Interno operato dalla versione precedente del comma 4bis.
[1] L’art. 50, comma 5 soggiunge altresì che “negli altri casi l’adozione dei provvedimenti d’urgenza, ivi compresa la costituzione di centri e organismi di referenza o assistenza, spetta allo Stato o alle Regioni in ragione della dimensione dell’emergenza e dell’eventuale interessamento di più ambiti territoriali regionali”.
[2] Al riguardo, la disposizione prevede che debba essere comunicato l’avvio del procedimento, ai sensi dell’art. 7 L. 241/1990.
[3] Al fine di rendere cogenti le prescrizioni delle ordinanze sindacali ex art. 50, comma 7bis, con il successivo comma 7bis.1 sono state introdotte importanti misure sanzionatorie per i casi di violazione.
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Ordinamento e Attività Istituzionali del Ministero dell’Interno 2026 – MM4
*Contributo estratto da “Ordinamento e attività istituzionali del ministero dell’interno” a cura di M. T. Sempreviva – Dike giuridica editrice – Gennaio 2026