proroghe concessioni demaniali marittime

Proroghe delle concessioni demaniali marittime:

Cass., Sez. Un., 23 novembre 2023, n. 32559
Cass., Sez. Un., ord. 9 gennaio 2024, n. 796

L’interventore adesivo nel giudizio ammnistrativo celebrato dinanzi al Consiglio di Stato non ha autonoma legittimazione ad impugnare mediante ricorso per cassazione ex art. 111, ult. comma, Cost. per “motivi di giurisdizione” la sentenza resa ad esito di esso laddove la parte adiuvata non abbia esercitato il proprio diritto di proporre impugnazione ovvero abbia fatto acquiescenza alla decisione ad essa sfavorevole, salvo che l’impugnazione proposta dall’interventore sia limitata alle questioni specificamente attinenti all’ammissibilità e alla qualificazione dell’intervento medesimo.

È ammissibile la proposizione del ricorso per cassazione ex art. 111, ult. comma, Cost. per “motivi di giurisdizione” anche avverso una sentenza dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato che non abbia definito il merito del giudizio ma si sia limitata, ex art. 99, comma 4, c.p.a., ad enunciare il principio di diritto ed a restituire per il resto il giudizio alla sezione deferente, in quanto sussiste un’incondizionata ricorribilità per cassazione dei provvedimenti giurisdizionali aventi forma di sentenza, senza necessità di ulteriore scrutinio sulla loro portata decisoria.

Costituisce “motivo di giurisdizione” ex art. 111, ult. comma, Cost. deducibile a mezzo di ricorso per cassazione avverso una sentenza del Consiglio di Stato sotto forma di diniego ovvero rifiuto della tutela giurisdizionale (e non mero error in procedendo), quello con cui si denuncia che il giudice amministrativo ha dichiarato, in via pregiudiziale, l’inammissibilità dell’intervento spiegato dinanzi a sé da parte di un ente portatore di un interesse collettivo o di un ente territoriale senza esaminare in concreto il contenuto dei loro statuti o valutare la loro concreta capacità di farsi portatori degli interessi della collettività di riferimento in quanto trattasi di questione connessa al rango dell’interesse legittimo sostanziale fatto valere dagli interventori e siffatta pronuncia del giudice amministrativo ha l’effetto di degradare tale posizione giuridica subiettiva a interesse di mero fatto non giustiziabile.

Gli enti associativi esponenziali, espressione di interessi legittimi collettivi di un gruppo di persone o di una categoria (anche professionale), come confermato da prassi recente e costante, hanno legittimazione processuale attiva ad intervenire nel processo amministrativo (anche in appello) se la questione dibattuta attenga in via immediata al perimetro delle finalità statutarie dell’associazione (gli effetti del provvedimento controverso ledono direttamente il suo scopo istituzionale e non è una mera sommatoria degli interessi imputabili ai singoli associati) e l’interesse tutelato con l’intervento deve essere comune a tutti gli associati, senza perciò che vengano tutelate solo le posizioni soggettive di una parte degli stessi e «che non siano, in definitiva, configurabili conflitti interni all’associazione, che implicherebbero automaticamente il difetto del carattere generale e rappresentativo della posizione azionata in giudizio.

È però vietata ogni iniziativa giurisdizionale basata sul solo interesse astratto al corretto esercizio dei poteri amministrativi o per mere finalità di giustizia.

Proroghe delle concessioni demaniali marittime: Il caso

Con le pronunce in rassegna le Sezioni Unite della Corte di cassazione, affrontando alcune questioni in tema di ammissibilità del ricorso ex art. 111, ult. comma, Cost. e tornando sull’annoso problema della nozione di “motivi di giurisdizione”, hanno annullato con rinvio le sentenze del Consiglio di Stato, Ad. Plen., 9 novembre 2021, n. 18 nonché sez. VII, 23 maggio 2022, n. 4072 che avevano chiarito, in particolare, che le norme legislative nazionali che hanno disposto (e che in futuro dovessero ancora disporre) la proroga automatica delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative – compresa la moratoria introdotta in correlazione con l’emergenza epidemiologica da Covid-19 dall’art. 182, comma 2, D.L. 34/2020, convertito in L. 77/2020 – sono in contrasto con il diritto eurounitario (e, segnatamente, con l’art. 49 TFUE e con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE) e, pertanto, non devono essere applicate né dai giudici né dalla pubblica amministrazione, salva, tuttavia, al contempo, l’efficacia delle concessioni demaniali per finalità turistico-ricreative già in essere sino al 31 dicembre 2023.

Proroghe delle concessioni demaniali marittime: Le questioni giuridiche

Le Sezioni Unite, nel porre i principi di cui in massima hanno, in particolare, ritenuto fondati (con assorbimento di tutte le altre doglianze) i motivi proposti da diverse associazioni di categoria, dalla Regione Abruzzo a mezzo dei quali era stato denunciato, come motivo ex art. 111, ult. comma Cost., un illegittimo diniego della giurisdizione, per avere l’Adunanza plenaria ritenuto inammissibile, in via genale e a priori, l’intervento da loro spiegato senza alcun esame concreto del loro statuto (da cui sarebbe risultata evidente la loro funzione primaria di rappresentanza e difesa, in ambito nazionale, delle istanze ed esigenze delle aziende turistico- balneari) e della loro concreta capacità di farsi portatori degli interessi della collettività di riferimento.

Va evidenziato che principi analoghi a quelli posti a base della sentenza annullata dalla pronuncia in esame sono stati, invero, affermati anche dalla coeva sentenza Cons. Stato, Ad. plen., 9 novembre 2021, n. 17 , avverso cui non risulta essere stato proposto ricorso per Cassazione ex art. 111, ult. comma, Cost., e a cui ha fatto seguito C.g.a., sez. giur., 24 gennaio 2022, n. 116 che ha definito il merito della vicenda facendo applicazione del principio di diritto posto dall’Adunanza plenaria.

Con riguardo ad entrambe le suddette pronunce dell’Adunanza plenaria (n. 17 e 18, cit.), è, peraltro, intervenuta la Corte cost. con sent. 154/2022 che ha dichiarato inammissibile il conflitto di attribuzione sollevato contro tali atti da alcuni parlamentari uti singuli.

Sul tema delle proroghe delle concessioni balneari è, inoltre, di recente, nuovamente intervenuta la Corte di giustizia UE, sez. III, 20 aprile 2023, C-348/22, A.G.C.M., mettendo in luce, in risposta al quesito pregiudiziale posto dal TAR Puglia, Lecce, sez. I, ord. 11 maggio 2022, n. 743, che la scarsità delle risorse naturali e delle concessioni disponibili può essere valutata, secondo un approccio generale e astratto (a livello nazionale), un approccio caso per caso (basato sul territorio costiero) o anche un approccio misto.

Infine, allo stato, pende, su tema contiguo, altra questione pregiudiziale europea sollevata da Cons. Stato, sez. VII, 15 settembre 2022, n. 8010.

Proroghe delle concessioni demaniali marittime: La soluzione

Le Corti, nel formulare i principi di cui in massima e dopo aver descritto le vicende fattuali e processuali sottese (dando atto, in particolare, della declaratoria, contenuta nella sentenza impugnata, di inammissibilità degli interventi svolti innanzi all’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, anche a sostegno delle ragioni dell’originario ricorrente, da parte di alcune associazioni di categoria e da parte della Regione Abruzzo e dei motivi portati da questi a sostegno dei proposti ricorsi in cassazione per “motivi di giurisdizione” ex art. 111, ult. comma, Cost.), hanno osservato quanto segue.

Preliminarmente si deve valutare se a una parte interveniente adesiva nel giudizio di appello dinanzi all’Adunanza plenaria sia consentito impugnare autonomamente per cassazione la sentenza sfavorevole alla parte adiuvata, alla luce della giurisprudenza di legittimità che lo esclude quando il ricorso per cassazione sia proposto da chi abbia spiegato in appello intervento adesivo dipendente; al quesito deve rispondersi affermativamente.

Al riguardo va in primo luogo ritenuto che nella giurisprudenza consolidata della Corte di cassazione è acquisito il principio secondo cui l’interventore adesivo non ha un’autonoma legittimazione ad impugnare laddove la parte adiuvata non abbia esercitato il proprio diritto di proporre impugnazione ovvero abbia fatto acquiescenza alla decisione ad essa sfavorevole, “salvo che l’impugnazione sia limitata alle questioni specificamente attinenti alla qualificazione dell’intervento” (ex plurimis Cass., sez. I, ord. 6 febbraio 2018, n. 2818); la predetta deroga al principio (“salvo che…”) è stata applicata con riferimento a sentenze del Consiglio di Stato impugnate ex art. 111, comma 8, Cost. e condivisibilmente giustificata dalle Sezioni unite (Cass., Sez. Un., ord. 29 novembre 2019, n. 31266) in senso collimante con “la costante giurisprudenza del giudice amministrativo” secondo la quale: “Il soggetto interveniente ad adiuvandum […] non è legittimato a proporre appello in via principale e autonoma salvo che non abbia un proprio interesse direttamente riferibile alla sua posizione, come nel caso in cui sia stata negata la legittimazione all’intervento o sia stata emessa nei suoi confronti la condanna alle spese giudiziali” (v. ex plurimus Cons. Stato 3409/2018); sicché è evidente la legittimazione delle associazioni ricorrenti – e analogamente della Regione Abruzzo – a impugnare la sentenza dell’Adunanza plenaria, censurata dai predetti enti con il primo motivo dei rispettivi ricorsi (principale e incidentali adesivi) per averli estromessi dal giudizio di appello, negando la loro legittimazione a parteciparvi e, in tal modo, radicalmente conculcando (in tesi) il loro diritto di azione, oltre che di difesa e al contraddittorio.