L'interesse legittimo

Persone fisiche e giuridiche possono essere titolari nei confronti della Pubblica Amministrazione di due tipi di posizioni giuridiche: l’interesse legittimo e il diritto soggettivo.

La bipartizione trova fondamento costituzionale negli artt. 24, 103 e 113 Cost., e determina notevoli implicazioni sul riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e amministrativo, nonché in tema di tecniche di tutela e forme di protezione.

Semplificando molto, una situazione giuridica attiva viene definita come diritto soggettivo ove non vi sia necessità, per la sua soddisfazione, dell’intermediazione della P.A. Quindi, si è in presenza di un diritto soggettivo quando venga garantita, in modo pieno e immediato, la soddisfazione dell’interesse giuridico ad esso sotteso. Viceversa, viene in rilievo una situazione d’interesse legittimo ove il risultato al quale il titolare ambisca necessiti dell’intermediazione dell’esercizio del potere amministrativo.

La piena tutela dell’interesse legittimo quale autonoma posizione giuridica non è sempre stata riconosciuta dall’ordinamento.

In una prima fase, infatti, la L. 20 marzo 1865, n. 2248, All. E, di abolizione del contenzioso amministrativo (c.d. L.A.C.), non riconosceva tali situazioni soggettive. Essa si limitava a riconoscere tutela, peraltro solo risarcitoria, davanti al G.O., ai diritti soggettivi, i soli ritenuti giuridicamente rilevanti al cospetto dei pubblici poteri (art. 2 L.A.C.). I c.d. interessi diversi dai diritti (art. 3 L.A.C.) restavano privi di tutela giurisdizionale, essendo tutelabili solo innanzi all’autorità amministrativa. Non va tuttavia sottovalutato come la L.A.C., per la prima volta, abbia riconosciuto la tutela dei diritti soggettivi anche nei confronti della Pubblica Amministrazione, superando un modello fino ad allora prettamente oggettivo in forza del quale si riteneva che, essendo le regole limitative del potere autoritativo poste a tutela dell’interesse pubblico, non già del cittadino, non fosse a questi consentito far valere la violazione delle regole medesime.

L’interesse legittimo – Soltanto con la L. 31 marzo 1889, n. 5992, istitutiva della sez. IV del Consiglio di Stato, venne accordata una tutela contenziosa agli interessi privati attinti da atti e provvedimenti di un’autorità amministrativa, riconoscendo ad essi lo status di situazioni giuridiche diverse e minori rispetto al diritto soggettivo, ma comunque meritevoli di una qualche protezione giuridica.

Tale impostazione ha trovato definitivo riconoscimento nella Carta costituzionale. L’art. 24 Cost. accorda, infatti, tanto ai diritti soggettivi quanto agli interessi legittimi la garanzia della tutelabilità in sede giurisdizionale, mentre all’art. 113 Cost. riafferma come sia «sempre ammessa», avverso gli atti della pubblica amministrazione, la «tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi».

Dette nozioni sono poi state recepite dall’art. 7, L. 6 dicembre 1971, n. 1034, istitutiva dei Tribunali amministrativi regionali, come modificata dalla L. 21 luglio 2000, n. 205, con cui il legislatore, sensibile agli esiti della sentenza delle Sezioni Unite della Cass. 22 luglio 1999, n. 500, ha riconosciuto l’esperibilità di una tutela anche risarcitoria dell’interesse legittimo.

Infine, è stato il Codice del processo amministrativo (D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104) a consacrare l’interesse legittimo quale posizione giuridica dotata di una dignità pari a quella del diritto soggettivo.

I tentativi dottrinali di definizione

L’evoluzione brevemente descritta rispecchia il mutamento di prospettiva che, nel tempo, ha interessato il ruolo della P.A. rispetto alla posizione del cittadino.

E invero, l’evoluzione dell’interesse legittimo non fa che riflettere, come uno specchio, il cambiamento del potere pubblico passato, per citare Bobbio, da essere considerato ex parte principis a essere visto come ex parte populi.

Questa evoluzione, a sua volta, riflette come uno specchio le situazioni soggettive che si incontrano nello svolgimento dell’azione amministrativa. In che modo? In modo che il potere si è andato sempre più incanalando entro binari ben tracciati, modificando la stessa essenza del concetto di interesse legittimo.

Perché allora passare in rassegna le teorie che si sono succedute sull’interesse legittimo? Perché comprendere quelle teorie significa comprendere l’evoluzione dei rapporti tra l’amministrazione pubblica e i privati cittadini (Scoca).

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