In tema di concessioni balneari, quanto all’ordinamento giuridico italiano, le disposizioni cui fare riferimento sono l’art. 36 Codice della Navigazione integrato dall’art. 1, D.L. 400/1993 come convertito, con modificazioni, dalla L. 494/1993.
In base a detta disposizione, “La concessione dei beni demaniali marittimi può essere rilasciata, oltre che per servizi pubblici e per servizi e attività portuali e produttive, per l’esercizio delle seguenti attività:
a) gestione di stabilimenti balneari;
b) esercizi di ristorazione e somministrazione di bevande, cibi precotti e generi di monopolio;
c) noleggio di imbarcazioni e natanti in genere;
d) gestione di strutture ricettive ed attività ricreative e sportive;
e) esercizi commerciali;
f) servizi di altra natura e conduzione di strutture ad uso abitativo, compatibilmente con le esigenze di utilizzazione di cui alle precedenti categorie di utilizzazione”.
Dalla lettura congiunta di detta disposizione e dell’art. 36 Codice della Navigazione emerge che l’istituto giuridico della concessione può essere rilasciato dalla competente amministrazione per tre finalità, essenzialmente:
• servizi pubblici;
• servizi e attività portuali e produttive;
• attività con finalità turistico-ricreative.
Concessioni balneari – Le concessioni con finalità turistico-ricreative sono da riferire a porzioni del demanio marittimo che hanno a oggetto le seguenti attività: gestione di stabilimenti balneari; esercizio di ristorazione e somministrazione di bevande e cibo; noleggio di natanti e imbarcazioni; gestione di strutture ricettive e attività ricreative/sportive; esercizi commerciali; servizi di altra natura compresa la conduzione di strutture a uso abitativo.
L’art. 1, comma 1, lett. d) disciplina le concessioni con finalità sportive. Al fine di comprendere il significato di dette concessioni, si deve richiamare l’art. 13, L. 172/2003 il quale fornisce un’interpretazione autentica. Queste attività rientrano nella macro-categoria turistico-ricreativa.
L’utilizzo del demanio marittimo concerne anche la realizzazione di strutture funzionali al turismo e che, a loro volta, si declinano in porto turistico, approdo turistico e ormeggio [1]. Il porto turistico allude all’insieme delle strutture, amovibili e inamovibili, che sono realizzate con opere, a terra o mare, per servire, in modo unico o precipuo, la nautica da riporto. Può essere sia naturale – ricavato da insenature rocciose, piccoli fiordi o baie – sia artificiale – qualora sia costruito interamente con differenti tipologie costruttive. Al fine di poter assolvere alla sua funzione deve essere dotato di tutte le attrezzature necessarie per l’assistenza e il rifornimento di carburante, acqua potabile e generi alimentari.
L’approdo turistico, da interpretare quale porzione polifunzionale del porto, è disciplinato dall’art. 4, comma 3, L. 84/1994.
I punti di ormeggio sono aree demaniali marittime e specchi d’acqua dotati di strutture che non comportano impianti di difficile rimozione e destinati all’ormeggio, all’alaggio, varo e rimessaggio di piccole imbarcazioni e natanti da riporto.
Concessioni balneari – Una ulteriore species di concessione è la concessione per nautica da riporto riguardante l’utilizzazione dei beni demaniali marittimi per l’attività di noleggio di imbarcazioni e natanti in genere. Essa riguarda la nautica eseguita a scopo sportivo o ricreativo o, più in generale, senza fini commerciali effettuata a bordo di navi, imbarcazioni e natanti. La materia è disciplina dal Codice della Nautica da Riporto [2]: esso trova applicazione alle unità da riporto, ogni costruzione di qualunque tipo e con qualunque mezzo di propulsione destinata alla navigazione da riporto.
È possibile dividere le unità da riporto in:
• nave da riporto: da intendere ogni unità la cui lunghezza dello scafo sia superiore a ventiquattro metri;
• imbarcazione da riporto: cioè ogni unità destinata alla navigazione da riporto il cui scafo abbia una lunghezza compresa tra i dieci e i ventiquattro metri;
• natante da riporto: cioè, “si intende ogni unità a remi ovvero con scafo di lunghezza pari o inferiore a dieci metri, misurata secondo la norma armonizzata di cui alla lett. c), con esclusione delle moto d’acqua” [3].
3.5 Concessioni e istituti affini
In base al diritto nazionale, è importante distinguere tra autorizzazioni e concessioni: si anticipa sin da ora che questa differenza assumerà rilevanza soprattutto con riferimento alla prospettiva di diritto dell’Unione Europea [4].
In base al diritto italiano, l’istituto dell’autorizzazione e della concessione sono istituti affini, sebbene differenti tra di loro.
Attraverso le autorizzazioni si assiste a una rimozione dei limiti non assoluti all’esercizio di preesistenti diritti: la funzione è quella di consentire che altri soggetti esercitino un diritto, o un potere. Preliminare a ciò è la non sussistenza di elementi contrastanti con il pubblico interesse. In altri termini, gli atti di autorizzazione, attraverso il riconoscimento di attitudini soggettive determinate, attribuiscono una capacità speciale [5].
Per comprendere la differenza tra autorizzazioni e concessioni è possibile ricorrere alla seguente formula: le concessioni attribuiscono nuovi diritti o facoltà, le autorizzazioni legittimano il titolare ad agire [6].
Si aggiunga che possono essere definite autorizzazioni:
• il conferimento di farmacie;
• le licenze di apertura di pubblici esercizi;
• le licenze edilizie.
Le attività cui si è fatto riferimento non sono riservate all’amministrazione anche se, alla luce della loro rilevanza per la collettività, devono svolgersi in modo conforme a una determinata regolamentazione e sotto il controllo dell’autorità.
Concessioni balneari – Volendo sintetizzare:
• le concessioni:
1. con esse, il privato vanta un interesse legittimo pretensivo all’ottenimento del provvedimento con il quale sono attribuiti ex novo diritti e facoltà;
2. hanno efficacia costitutiva;
3. attribuiscono al privato posizioni giuridiche soggettive di cui egli non era in precedenza titolare;
4. l’amministrazione gode di una discrezionalità più ampia e non può adottare modelli taciti di provvedimenti amministrativi;
5. il fondamento del potere dell’amministrazione è l’art. 97 Cost., ossia, buona organizzazione dell’amministrazione dello Stato;
6. i rapporti tra l’amministrazione e il privato si sostanziano in una convenzione bilaterale che stabilisce i reciproci diritti e obblighi;
• le autorizzazioni:
1. sono preordinate a rimuovere un limite legale all’esercizio del diritto di cui il privato è già titolare;
2. non hanno efficacia costitutiva, poiché non costituiscono nuovi diritti;
3. sono estrinsecazione di poteri di amministrazione attiva finalizzate a rimuovere limiti pubblici all’esercizio di diritti, poteri e facoltà di cui il privato risulta già essere titolare;
4. l’amministrazione ha un limitato potere discrezionale, poiché deve solamente accertare l’assenza di profili pregiudizievoli per la pubblica amministrazione nello svolgimento di una determinata attività o nel compimento di un determinato atto da parte del privato;
5. il fondamento del potere autorizzatorio si rinviene nell’art. 41 Cost., ossia, libertà di iniziativa economica privata;
6. la struttura è di tipo provvedimentale e non sussiste in capo al privato alcun obbligo di svolgere l’attività oggetto del titolo abilitativo.
Concessioni balneari – Le concessioni devono essere tenute distinte anche dalle ammissioni: queste ultime possono essere definite come quei provvedimenti che hanno quale effetto quello di introdurre il singolo in una particolare istituzione o organizzazione o, infine, in una particolare categoria di persone. Attraverso detto provvedimento, il singolo viene reso partecipe di specifici diritti e/o vantaggi. Dall’ammissione nascono delle posizioni giuridiche soggettive del singolo che rappresentano il presupposto, e il punto di attrazione, di diritti e obblighi. Per contro, con le concessioni, il soggetto diviene destinatario di diritti e facoltà connesse a situazioni giuridiche proprie dell’amministrazione.
Infine, si deve analizzare la categoria delle “concessioni improprie” o “le concessioni dirette a premiare il merito”. Con questi atti l’amministrazione assolve una prestazione pecuniaria, sia essa attuale o potenziale, a favore di terzi che acquistano il diritto alla prestazione stessa. A titolo esemplificativo, si richiamano: le assegnazioni di titoli cavallereschi o nobiliari, atti con i quali la pubblica amministrazione esercita una funzione di incoraggiamento morale, i decreti presidenziali di mutamento di nomi e cognomi [7].
3.6 Concessioni e stabilimenti balneari
Gli stabilimenti balneari sono gli insediamenti che vengono installati sulle aree del demanio marittimo per la balneazione e le attività a essi collegate come, ad esempio, i locali per gli spogliatoi, le docce, le cabine, i bar, ecc. L’amministrazione marittima può concedere l’uso, l’occupazione di beni demaniali per un determinato periodo di tempo.
Posta questa premessa, il titolo che legittima l’installazione e la localizzazione di uno stabilimento balneare è la concessione amministrativa.
Per risalente giurisprudenza [8] e posizione dottrinaria [9], il concessionario vanta sugli stabilimenti balneari un diritto che ha i tratti tipici della proprietà privata. Di conseguenza, è possibile classificarlo quale diritto soggettivo assoluto e con valenza erga omnes. Sebbene quando cessa la concessione balneare lo stabilimento è acquisito allo Stato, ex art. 49 Codice della Navigazione, è altresì vero che questo rappresenta una particolare applicazione dell’art. 953 c.c., cioè l’acquisto della proprietà, per accessione, della costruzione a favore del concessionario.
Sebbene l’istituto della concessione sia pervaso da un interesse pubblicistico, si deve precisare che questo interesse pubblicistico, pur presente, non incide affatto sul diritto del concessionario, diritto di natura privata, che assurge a situazione giuridica assoluta.
In altri termini, occorre logicamente scindere i due rapporti:
• l’aspetto pubblicistico inerisce al rapporto con l’amministrazione concedente e alla natura demaniale del bene, ossia il suolo;
• il diritto del concessionario ha natura privata, poiché ha i caratteri del diritto reale di proprietà. Questa situazione giuridica soggettiva consente di azionare i tradizionali strumenti di diritto privato.
[…]
Guida operativa alle concessioni balneari – S3
*Contributo estratto dalla Guida operativa alle concessioni balneari – con giurisprudenza, schemi e formule per bandi e ricorsi – di P. de Gioia Carabellese, C. Della Giustina – Maggio 2024
