La lottizzazione abusiva

L’art. 30 del T.U. Ed. attiene alle ipotesi di lottizzazione abusiva, già previste dall’art. 28 della Legge urbanistica. Rigore logico richiede di analizzare detta disposizione congiuntamente con l’art. 44, comma 2, del medesimo T.U. Ed., che riguarda le sanzioni penali inerenti a tale fattispecie.

Dal punto di vista penale, l’ipotesi qui esaminata rappresenta la forma più grave di reato urbanistico, in ragione del contrasto con il preminente interesse pubblico di pianificazione del territorio. Per questo, è la fattispecie sanzionata in maniera più severa, con la stessa pena prevista per la realizzazione di interventi edilizi in zone vincolate. Tale maggiore gravità si ritrova non soltanto in termini di pena edittale, quanto piuttosto per la possibilità da parte del giudice penale di confiscare ex art. 44, comma 2, i terreni lottizzati e le opere abusivamente realizzate.

La lottizzazione abusiva si verifica quando siano iniziate opere che comportano trasformazione urbanistica o edilizia dei terreni, in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici vigenti o adottati o comunque stabilite da leggi statali o regionali, senza la prescritta autorizzazione, nonché quando la trasformazione venga predisposta attraverso il frazionamento e la vendita o atti equivalenti del terreno in lotti che per le loro caratteristiche denuncino in modo chiaro lo scopo edificatorio (art. 30 T.U. Ed.). Si tratta di fattispecie che può concretizzarsi solo in zone assolutamente inedificate o parzialmente urbanizzate (Cass. pen., sez. III, 26 giugno 2008, n. 37472; Pagliari).

Dalla lettura dell’art. 30 T.U. Ed. si evince l’esistenza di due tipologie di lottizzazione abusiva, ossia quella materiale (o reale) e quella formale (o negoziale o cartolare) (D’angelo, Mendoza, Paternello, Quarto, Vinciguerra).

La lottizzazione materiale ricorre nel caso di realizzazione di opere che comportano la trasformazione urbanistica ed edilizia dei terreni, sia in assenza della prescritta autorizzazionesia in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici (ovvero di quelle stabilite direttamente da leggi). La prima ipotesi, detta anche lottizzazione imposta, non pone particolari problemi interpretativi, trattandosi di una palese violazione anche del precetto dell’art. 28 Legge urbanistica. La seconda ipotesi, invece, presenta alcuni aspetti problematici. Infatti, stando alla lettera della norma, sembrerebbe che qualsiasi violazione della normativa urbanistica configuri una lottizzazione abusiva, sebbene sia pacifico che possano verificarsi casi di violazione urbanistica che non che non danno luogo a tali fattispecie (come la maggior parte delle costruzioni realizzate in assenza di permesso di costruire). Si è concluso che la fattispecie vada limitata ai casi di normativa che vieta la lottizzazione (F. Salvia, F. Teresi).

Invece, la lottizzazione abusiva negoziale si verifica quando, pur non essendo ancora avvenuta una trasformazione lottizzatoria di carattere materiale, se ne siano già realizzati i presupposti con l’integrarsi di tre elementi: i) il frazionamento; ii) la vendita (o altri equipollenti) del terreno in lotti; e iii) specifiche caratteristiche che evidenzino univocamente la destinazione edificatoria (quali la dimensione dei lotti stessi, la natura del terreno, la destinazione urbanistica, la ubicazione e la previsione di opere urbanistiche e per gli altri elementi riferiti agli acquirenti).

A tali tipologie, l’elaborazione giurisprudenziale ha poi aggiunto la lottizzazione mista, caratterizzata dal contemporaneo verificarsi della lottizzazione materiale e di quella cartolare (Cass. pen., sez. III, 18 maggio 2006, n. 23154).

La lottizzazione abusiva comporta conseguenze di natura penale, amministrativa e civile.

Quanto ai profili penali, la lottizzazione abusiva integra una contravvenzione (art. 44, comma 1, lett. c), T.U. Ed.), punita con l’arresto fino a due anni e l’ammenda da € 15.493 a € 51.645. Il comma 2 dell’art. 44 T.U. Ed. prevede altresì che la sentenza di condanna dispone la confisca dei terreni e delle opere interessate dalla lottizzazione.

La Corte EDU, discostandosi dalla giurisprudenza nazionale, ha chiarito come la confisca di cui all’art. 44, comma 2, abbia natura penale, come confermato: i) dall’argomento letterale, visto che la rubrica dell’articolo prevede “sanzioni penali”; ii) dall’argomento teleologico, posto che la finalità della confisca è repressiva e preventiva, piuttosto che riparatoria; iii) dall’argomento sistematico, atteso l’indubbio collegamento con un fatto di reato accertato dal giudice penale (Corte EDU, sez. II, 20 gennaio 2009; Id., 30 agosto 2007; Sud Fondi c. Italia).

La giurisprudenza nazionale successiva, pur persistendo nel qualificare la sanzione come amministrativa, ha però richiesto l’accertamento della colpevolezza, escludendo la confisca nel caso di terzo acquirente di buona fede (Cass. pen., sez. III, 29 settembre 2009, n. 42178). In ogni caso ben può essere possibile che l’acquirente o il subacquirente rispondano del reato di concorso in lottizzazione abusiva qualora venga accertato l’elemento soggettivo, atteso che trattasi di reato progressivo nell’evento, nel quale è configurabile l’adesione del correo in qualsiasi fase, a condizione che l’attività lottizzatoria stessa sia ancora in corso (Cass. pen., sez. III, 10 ottobre 2006, n. 39908).

Sotto il profilo amministrativo, l’accertamento della lottizzazione permette all’Amministrazione di ordinare l’immediata interruzione delle opere (se ancora in corso) e la demolizione delle stesse (art. 30, comma 7, T.U. Ed.). In assenza di demolizione delle opere, decorsi 90 giorni, le aree lottizzate sono acquisite di diritto al patrimonio disponibile del Comune che provvede alla demolizione delle opere (art. 30, comma 8, T.U. Ed.). Infine, quanto agli aspetti civilistici, il provvedimento che accerta la lottizzazione abusiva comporta il divieto di disporre dei suoli e delle opere stesse con atti tra vivi (art. 30, comma 7, T.U. Ed.). Proprio per questo tale atto deve essere trascritto nei registri immobiliari. Inoltre, gli eventuali atti aventi per oggetto lotti di terreno, sono nulli (art. 30, comma 9, T.U. Ed.).