La disciplina urbanistica – Il termine “urbanistica” appare per la prima volta in Italia in uno scritto del 1927 ed entra nel lessico comune degli specialisti a partire dal 1929 con la celebrazione del XII Congresso della International Federation for Housuing and Town Planning.
La disciplina urbanistica moderna, intesa come “arte di costruire la città” (L. Piccinato), regola l’esercizio delle funzioni amministrative di gestione del territorio coinvolgendo una pluralità di interessi pubblici e privati che trovano il proprio fondamento in valori costituzionalmente garantiti.
Il potere di pianificazione urbanistica, invero, non è funzionale solo all’interesse pubblico all’ordinato sviluppo edilizio del territorio in considerazione delle diverse tipologie di edificazione distinte per finalità (civile abitazione, uffici pubblici, opifici industriali e artigianali, ecc.), ma è funzionalmente rivolto alla realizzazione contemperata di una pluralità di interessi pubblici.
Il diritto urbanistico, invero, ha assunto negli ultimi decenni un ruolo sempre più crescente e incisivo nella vita sociale, economica e culturale italiana. L’urbanistica, intesa come disciplina giuridica, si interseca in modo trasversale con moltissimi campi del diritto, tra i quali quello costituzionale, amministrativo, civile, ambientale, penale, tributario e sanitario: la disciplina urbanistica, invero, rappresenta l’insieme delle fonti giuridiche, degli istituti normativi e regolamentari che inferiscono, a differente livello di intervento, sull’assetto del territorio, consentendo di operare su di esso nella prospettiva di un suo utilizzo sociale.
Ed invero, accanto al tradizionale diritto urbanistico, emerge un insieme di precetti che, pur non avendo tale specifico contenuto, sono accomunabili esclusivamente sul piano teleologico e oggettuale, in quanto riferibili alla disciplina del territorio.
La disciplina urbanistica è dunque stata da sempre ispirata e attratta da materie e da scienze tecniche e umanistiche che coordinate tra loro hanno garantito una gestione integrata del territorio sotto l’aspetto architettonico, ambientale, sociale ed economico. Questa si sostanzia nell’insieme delle funzioni pubbliche che si articolano attorno a quella specifica tecnica, assunta dall’ordinamento giuridico, che consente che “tutti i possibili usi convivano sul medesimo territorio” (P. Stella Richter).
Il diritto urbanistico, dunque, deve essere inteso come insieme delle fonti giuridiche, degli istituti normativi e della cultura riguardanti il governo pubblico del territorio: sarebbero dunque assimilabili alle regole urbanistiche tutte quelle disposizioni che, qualunque sia la loro fonte, concorrono a determinare la disciplina, non più soltanto della conservazione e/o della modificazione morfologica, ma anche e soprattutto della utilizzazione del territorio indipendentemente da specifiche vicende conservative o trasformative (N. Assini, P. Mantini).
Si può allora affermare che l’urbanistica rappresenta lo studio, sotto il profilo pubblicistico, normativo, architettonico e morfologico, degli spazi e dell’organizzazione dei suoli urbani, al fine di operare ed incidere su di essi.
Tale studio non può, tuttavia, prescindere dai numerosi aspetti tecnici e scientifici che caratterizzano gli spazi e i suoli urbani e che ex se sono in grado di influenzare ed imporre scelte pianificatorie adatte alle attitudini e conformazioni degli stessi e al potenziale utilizzo sociale che può derivarne.
L’urbanistica, quale scienza giuridica, trova la sua naturale genesi nell’architettura della città (urbs), ossia il luogo in cui per primo si è operata un’attività di organizzazione della società, connessa sia allo jus aedificandi dei privati, sia ai processi di sviluppo dell’urbanizzazione cittadina (come l’industrializzazione, la viabilità), sia, soprattutto, alle esigenze di tutela igienico-sanitarie, ambientali e del patrimonio storico architettonico.
La finalità generale dell’urbanistica, invero, non è quella di una regolazione delle attività economiche sul territorio ma più esattamente di una disciplina degli usi del territorio e delle sue risorse, al fine, da un lato, di preservarli da iniziative economiche incompatibili con gli obiettivi della conservazione e della tutela e – dall’altro – di apporre limiti al potere incondizionato della proprietà privata, conformandola alle finalità sociali (P. Urbani).
Detta materia acquista dunque rilevanza giuridica proprio con riferimento allo sviluppo della società, di cui tenta di regolarne la crescita abitativa ed industriale in modo da renderla più consona alle esigenze e alle finalità pubbliche e sociali del territorio.
Tali trasformazioni del tessuto sociale ed economico urbano hanno caratterizzato anche gli altri Stati europei, i quali, rispetto all’Italia, hanno creato sin da subito un sistema giuridico di regole in materia urbanistica ben definito e maggiormente sistematico al fine di porre rimedio all’incontrollata espansione urbanistica delle città. In particolare, divenne urgente regolare quella che venne definita la “questione delle abitazioni”, oggetto di un profondo dibattito pubblico in tutta l’Europa. Si trattava di un problema diffuso, legato all’accelerato e disordinato ‘inurbamento’ dovuto alla diminuzione della mortalità infantile e alla rivoluzione industriale a cavallo dei secoli XVIII e XIX (N. Assini).
In particolare, l’azione pubblica era richiesta ed invocata da più parti al fine di superare le aporie e le disfunzioni generate dall’iniziativa privata e che, in mancanza di regole certe, risultavano impossibili da risolvere per via spontanea o attraverso l’iniziativa medesima dei privati. In Gran Bretagna, il Public Health Act del 1875, stabilendo la delega di poteri effettivi alle amministrazioni locali, pose le basi per l’Artisans and labourers dwellings improvement act (1875) e L’Housing of the working classes act (1885), provvedimenti che identificavano nelle autorità pubbliche locali il soggetto responsabile per la promozione delle condizioni abitative dei ceti sociali più poveri. La Germania nella metà del 1800 fu tra i primi Paesi ad affrontare in maniera diretta le questioni urbane nei regolamenti edilizi di polizia della prima metà del secolo e mediante la “Legge sull’allineamento dei fronti edilizi”.
L’intervento legislativo dell’800, finalizzato a mettere ordine in un impervio ambito di recente regolazione, ha preso le mosse dall’esame dei fenomeni urbani sotto molteplici aspetti tecnico-specialistici (economici, demografici, statistici, ingegneristici, edili, igienico sanitari, pubblicistici ed amministrativi).
Il processo di trasformazione dell’urbanistica, definita quale “la scienza che studia i fenomeni urbani in tutti i loro aspetti avendo come proprio fine la pianificazione del loro sviluppo storico, sia attraverso l’interpretazione, il riordinamento, il risanamento, l’adattamento di aggregati urbani già esistenti e la disciplina della loro crescita, sia attraverso l’eventuale progettazione di nuovi aggregati, sia, infine, attraverso la riforma e l’organizzazione ex novo dei sistemi di raccordo degli aggregati con l’ambiente naturale” (G. Astengo), è stato caratterizzato da una prima timida fase volta esclusivamente a regolare il godimento e l’utilizzo della proprietà e dello jus aedificandi e a limitarlo qualora risultasse in contrasto con specifici interessi pubblici.
Una seconda fase, più pervicace, di organizzazione e controllo del territorio ebbe origine a seguito di rilevanti avvenimenti storici collocabili tra il XVII e il XVIII secolo quali l’industrializzazione e l’espansione incontrollata delle aree urbane.
La profonda trasformazione economico-sociale dell’urbs impose un cambiamento del concetto stesso di urbanistica, innalzato da mera scienza delle costruzioni a disciplina giuridica fondata su un sistema caratterizzato, all’origine, da un coacervo di norme e regole sostanzialmente locali. Peraltro, il XVII e il XVIII secolo sono stati caratterizzati da importanti e incisivi interventi pubblici di regolazione, risanamento e ampliamento della civitas attraverso pianificazione e regolamentazione locale.
Con l’avvento dello Stato unitario e con la crescente importanza attribuita ai profili urbanistici delle città, la normativa statale venne dunque elevata al rango di disciplina di coordinamento, a cui era affidato il compito di indicare le linee direttrici dell’iniziativa pubblica e privata nella materia urbanistica, mediante posizione di norme e principi volti a limitare lo jus aedificandi dei privati e a promuovere interventi locali di zonizzazione e programmazione edificatoria.
La legislazione urbanistica, a partire dal 1859 fino all’avvento della prima normativa generale sull’urbanistica – la L. 17 agosto 1942, n. 1150https://def.finanze.it/DocTribFrontend/getAttoNormativoDetail.do?ACTION=getSommario&id=%7BD7AE9FA5-3C9D-4185-B465-A91CF9E8C8AC%7D, recante la “Legge urbanistica” – si fondava principalmente sull’esigenza di consentire allo Stato e agli enti pubblici territoriali di riferimento di esercitare i propri poteri di programmazione e (ri)modellamento dell’assetto del territorio urbano per finalità pubblicistiche: tale attività veniva, in particolare, svolta attraverso l’approvazione di Piani Territoriali e l’utilizzo dell’esproprio per pubblica utilità, seppur nel rispetto dei diversi diritti e interessi coinvolti e secondo le garanzie procedimentali e partecipative ispiratrici del nuovo Regno unitario. Le garanzie e le tutele delle posizioni giuridico-sostanziali dei privati vennero poi amplificate con l’avvento della Costituzione repubblicana.
La prima definizione normativa del diritto urbanistico è rintracciabile nell’art. 1 della L. 1150/1942, oggi abrogato, a tenore del quale: “L’assetto e l’incremento edilizio dei centri abitati e lo sviluppo urbanistico in genere nel territorio della Repubblica sono disciplinati dalla presente legge.
Il Ministero dei lavori pubblici vigila sull’attività urbanistica anche allo scopo di assicurare, nel rinnovamento ed ampliamento della città, il rispetto dei caratteri tradizionali, di favorire il disurbanamento e di frenare la tendenza all’urbanesimo”.
Altra definizione di diritto urbanistico è stata offerta dall’art. 80 (rubricato, appunto, “Urbanistica”) del D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, che lo definisce come “disciplina dell’uso del territorio comprensiva di tutti gli aspetti conoscitivi, normativi e gestionali riguardanti le operazioni di salvaguardia e di trasformazione del suolo nonché la protezione dell’ambiente”. Si tratta di una definizione che ha ricevuto l’avallo anche della Corte costituzionale (sent. 141/1972).
Si delineava, pertanto, anche dal punto di vista legislativo, la reale portata e funzione della disciplina urbanistica moderna. Nel 1998, con l’art. 34 del D.Lgs. 80/1998, poi, il Legislatore definisce l’urbanistica come materia che “concerne tutti gli usi del territorio”, facendo rientrare nella nozione di urbanistica tutto ciò che concerne l’uso del territorio (non solo gli aggregati urbani), ai fini della localizzazione e tipizzazione degli insediamenti di ogni genere, nonché le relative infrastrutture.
In tale ottica, in alternativa all’utilizzo del termine “urbanistica”, si è diffuso l’uso della locuzione “governo del territorio”, in quanto il termine urbanistica risultava del tutto inadeguato a descrivere l’assetto ordinamentale multilivello degli aspetti metodologici oggetto della disciplina. Dopotutto, la parola “urbanistica” è utilizzata oggi prevalentemente come aggettivo all’interno di locuzioni composte come “pianificazione urbanistica” o “progettazione urbanistica”; nel riferirsi alla materia nella sua interezza, invece, si registra più spesso l’uso di locuzioni quali “pianificazione territoriale” ovvero “governo del territorio”.
Per tali ragioni, il Legislatore costituzionale, recependo una tendenza ormai ampiamente diffusa, con la L. cost. 18 ottobre 2001, n. 3, in sede di novella dell’art. 117 Cost., ha sostituito il termine “urbanistica” con la più appropriata ed ampia espressione “governo del territorio”, in quanto maggiormente consona alle finalità proprie della disciplina urbanistica, intesa quale processo di formazione delle decisioni politico-amministrative sull’assetto del territorio e degli interessi coinvolti.
Sul punto, la Corte costituzionale non ha mancato di precisare che l’urbanistica e l’edilizia devono senz’altro essere considerate parti del governo del territorio, il cui ambito, tuttavia, non si esaurisce in esse (a principiare da Corte cost. 70/2005, sino alla recente decisione 164/2023).
La Consulta, infatti, ha osservato come, considerato che alcune materie che potrebbero in linea di principio ricadere nella materia governo del territorio (quali “grandi reti di trasporto e di navigazione”, “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia”, “porti e aeroporti civili”) sono autonomamente menzionate dall’art. 117 Cost., se neppure l’urbanistica e l’edilizia rientrassero nel governo del territorio, esso rimarrebbe “poco più di un guscio vuoto” (Corte cost. 303/2003).
L’urbanistica rappresenta, dunque, il mezzo attraverso il quale garantire uno sviluppo del territorio che tenga conto delle potenzialità edificatorie dei suoli – non in astratto, bensì in relazione alle effettive esigenze di abitazione della comunità ed alle concrete vocazioni dei luoghi – coordinandoli con i valori ambientali e paesaggistici, con le esigenze di tutela della salute e della vita salubre degli abitanti, con le istante economico-sociali della comunità radicata sul territorio, individuando il modello di sviluppo che si intende imprimere ai luoghi.
In definitiva, il potere di pianificazione urbanistica non è funzionale solo all’interesse pubblico all’ordinato sviluppo edilizio del territorio in considerazione delle diverse tipologie di edificazione distinte per finalità (civile abitazione, uffici pubblici, opifici industriali e artigianali ecc.), ma esso è funzionalmente rivolto alla realizzazione contemperata di una pluralità di interessi pubblici, che trovano il proprio fondamento in valori costituzionalmente garantiti.
Si può, in conclusione aderire all’illustre dottrina (P. Stella Richter) secondo cui “l’urbanistica costituisce il sistema per consentire che tutti i possibili usi convivano sul medesimo territorio”, avendo la finalità “non di soddisfare questo o quell’interesse (non importa se pubblico o privato), bensì l’ottimizzazione del territorio medesimo globalmente considerato”.
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Manuale Ragionato di Diritto Amministrativo – Parte Speciale – MR3/1
*Contributo estratto da “Manuale ragionato di diritto amministrativo – parte speciale” di F. Caringella, O. Toriello – Dike giuridica editrice – Settembre 2025