Le autorità amministrative indipendenti

La nascita delle autorità amministrative indipendenti (Authorities) nel panorama istituzionale italiano risponde all’esigenza di fronteggiare la progressiva abdicazione dello Stato all’intervento diretto in economia. Tale processo ha reso più pressanti talune istanze di garanzia della collettività e di tutela di interessi di rilievo costituzionale nell’accesso e nella fruizione dei servizi.

La soluzione fornita dall’ordinamento è stata nel senso di introdurre un modello di c.d. “Amministrazione indipendente”, caratterizzata da:

• una notevole competenza tecnica;

• una posizione di assoluta neutralità rispetto agli interessi coinvolti;

• indipendenza rispetto agli altri poteri statali ed economici.

Tali entità sono caratterizzate dall’indipendenza dal Governo, un tempo riservata solo a organi giurisdizionali.

Le autorità amministrative indipendenti non sono un istituto, ma un fenomeno giuridico: non esiste alcuna legge che ne disciplini aspetti comuni o che le istituisca o le definisca come tali.

Per tali ragioni è impossibile fornire un’indicazione puntuale e dettagliata delle caratteristiche comuni, potendo al massimo mettersi in evidenza che esse:

• non sono organi dell’Amministrazione statale;

• non sono strutture del Parlamento;

• non sono giudici.

Le principali autorità amministrative indipendenti nel nostro ordinamento sono:

• la CONSOB, atta alla regolamentazione e alla vigilanza sul mercato dei valori mobiliari;

• l’IVASS, che garantisce il corretto esplicarsi del mercato assicurativo;

• l’Antitrust, deputato a garantire le libertà concorrenziali e l’ottimale esplicarsi del mercato;

• l’Autorità garante per la protezione dei dati personali;

• la Commissione di garanzia a presidio del corretto esercizio del diritto di sciopero nei settori essenziali;

• l’Autorità garante dell’energia elettrica e del gas;

• l’Autorità per la garanzia nelle comunicazioni;

• l’Autorità di regolazione dei trasporti;

• la Banca d’Italia;

• l’Autorità Nazionale Anticorruzione, deputata a svolgere un’attività di controllo, prevenzione e contrasto della corruzione e dell’illegalità nella P.A.; essa è inoltre l’Autorità nella materia dei contratti pubblici, dotata di rilevanti poteri regolatori e precontenziosi;

• il Garante per il diritto alla salute.

2. Peculiarità delle autorità amministrative indipendenti: sul piano oggettivo…

Le a.i., pur manifestandosi con la veste di Amministrazioni pubbliche, presentano rispetto al concetto classico di P.A. alcuni profili di peculiarità.

Sul piano oggettivo, invero, la principale peculiarità sta nelle modalità con cui esse svolgono le funzioni loro affidate, in quanto la posizione d’indipendenza in cui esse agiscono le rende eccentriche rispetto al modello amministrativo recepito dal Costituente, rispondendo più al principio della neutralità che al solo principio d’imparzialità di cui all’art. 97 Cost.

L’avvento delle a.i., dunque, comporta l’affiancamento alle funzioni amministrative classiche, intese come inveramento concreto dell’interesse pubblico, di funzioni neutrali, in posizione di indifferenza rispetto agli interessi, pubblici e privati, ai quali le stesse ineriscono.

La natura sostanzialmente amministrativa delle Authorities è stata confermata dalla Corte Costituzionale, che, proprio in ragione della impossibilità di ricondurre gli enti in questione al potere giurisdizionale, ha negato la loro legittimazione a sollevare questione di legittimità costituzionale (Corte Cost. 13/2019).

2.1 Autorità di settore o trasversali, di regolazione o di vigilanza

Come accennato in precedenza, è possibile che le funzioni autoritative delle a.i. si affranchino dalle categorie amministrativistiche anche sul piano dell’attività espletata: in quest’ottica l’Autorità espleta una funzione “giusdicente”, di garanzia dell’applicazione della legge nel settore di riferimento, dettando regole, risolvendo conflitti, vigilando sugli operatori, sanzionando le inosservanze.

Le Autorità non sono, cioè, chiamate alla cura, con scelte amministrativamente discrezionali, di interessi pubblici di loro pertinenza; piuttosto dirimono, in via preventiva, potenziali conflitti di interessi, fissando le regole di disciplina di settore, per poi eventualmente ricorrere all’utilizzo di poteri correttivi e sanzionatori, dando foggia a un modulo equipollente a quello giurisdizionale.

In tale ottica, sono riconducibili alle funzioni giusdicenti i poteri:

• normativi, ove le a.i. siano investite del potere di adottare regolamenti con valenza esterna, in attuazione del dettato legislativo primario;

• regolatori, concretantisi nell’adozione di prescrizioni che disciplinano il settore, prive di spessore regolamentare;

• di controllo e monitoraggio;

• di accertamento;

• di risoluzione dei conflitti;

• sanzionatori.

Con riguardo alla tipologia di attività esercitata dalle Autorità, si suole distinguere in proposito tra “Autorità di regolazione” e “Autorità di vigilanza” (o di controllo), ovvero di garanzia.

Buona parte delle funzioni delle a.i., pur se autoritative, si incentrano nell’applicazione della legge, intesa come valutazione dei presupposti della fattispecie astratta, in base ai precetti tecnici richiamati dalla legge e suscettibili di vario apprezzamento. Si tratta, dunque, di una discrezionalità tecnica finalizzata all’applicazione delle norme di settore.

Ciò posto, la dottrina ha distinto Autorità di settore (che rivolgono il proprio agere verso problematiche afferenti ad un singolo comparto) e Autorità trasversali (proiettate entro dimensioni operative più generali).

2.2 …e sul piano soggettivo: l’indipendenza

Il profilo soggettivo è quello dell’indipendenza rispetto al Governo, da cui si fa derivare la non riconducibilità delle attività svolte dalle a.i. nell’alveo della responsabilità politica di cui all’art. 95 Cost.

Per indipendenza si intende l’assenza di qualsiasi rapporto organizzativo fra tali organi e qualunque altro organo dello Stato.

Essa si concreta nell’inamovibilità dei loro componenti e nella non interferenza nel rapporto d’ufficio tra gli appartenenti all’organo.

La nozione stessa di indipendenza, tuttavia, è oggetto di un vivace dibattito teso a delimitarne la portata:

a) un primo filone interpretativo ritiene che le a.i. avrebbero nei confronti dell’Esecutivo il dovere di rendere pubblici gli atti compiuti, le ragioni delle scelte e i criteri cui complessivamente si è ispirata l’attività; per altro verso, il Governo avrebbe una responsabilità sotto il profilo della culpa in eligendo e, in situazioni estreme, la facoltà di rimozione;

b) un secondo filone riconosce massima intensità all’indipendenza delle Autorità dal Governo, facendo leva sulla natura degli interessi a protezione dei quali è fiorito il fenomeno delle a.i., con conseguente necessità di emancipazione di questi organismi dallo stesso potere politico statale.

A questa connotazione teleologica si ricollega la natura dell’attività degli organi, assimilabile più alla funzione giurisdizionale che a quella amministrativa in senso classico, tanto da aprire il varco ad un modello di amministrazione in senso amplissimo giusdicente.

L’indipendenza di cui godono tali autorità in sede di attività non amministrativa classica, dunque, è ben diversa dall’autonomia che l’ordinamento riconosce a molteplici entità organizzative. Il principio di autonomia è suscettibile di venire in rilievo solo tra soggetti differenti in posizione di sostanziale equiordinazione; l’indipendenza, al contrario, presuppone l’assenza di un tale rapporto e l’attribuzione di funzioni da svolgere senza condizionamenti, al fine di evitare che si possano sviluppare relazioni tali da incidere sull’esercizio della funzione di un soggetto, in qualche modo condizionandola.