1. La nozione di ambiente: ambiti di tutela
Nell’era moderna si registra una crescente attenzione verso le problematiche connesse all’ambiente, quale locus nel quale si svolge la vita dei consociati. Al fine di garantire una qualità della vita sostenibile e un ecosistema salubre alle giovani generazioni, il Legislatore ha previsto un impianto normativo via via più robusto a tutela dell’ambiente.
In via preliminare, va chiarito che l’“ambiente” costituisce un concetto metagiuridico assai complesso, che involge realtà fenomeniche notevolmente estese e composite, quali la biosfera, l’ecosistema, il paesaggio e l’ambiente urbanizzato.
Di qui la difficoltà a individuare una definizione normativa, pur necessaria per perimetrare l’oggetto di tutela e per dettare una specifica normativa di settore. A fronte del silenzio del Legislatore, la dottrina e la giurisprudenza hanno offerto importarti contributi.
In un noto saggio, Massimo Severo Giannini osservava come l’ambiente non poteva essere inteso come un bene in sé o come autonoma nozione giuridica, dovendosi piuttosto considerare una sintesi di una pluralità di interessi giuridicamente rilevanti. In tal senso, il contenuto giuridico della disciplina ambientale veniva suddiviso in tre macro-settori:
a) la disciplina di tutela del paesaggio e dell’interesse storico culturale (c.d. nozione culturale);
b) la disciplina di tutela dalle forme di inquinamento dell’aria, del suolo e dell’acqua (c.d. nozione sanitaria);
c) la disciplina di tutela del territorio (c.d. nozione urbanistica).
La tesi pluralista era certamente coerente con il quadro normativo dell’epoca.
In Italia, come in varia misura in tutti i Paesi, esistevano infatti solo normative di settore, finalizzate alla protezione di profili specifici ed eterogenei, quali igiene, salute, arte e assetto del territorio, solo in senso lato riconducibili all’ambiente e alla sua protezione come bene autonomo.
Le relative funzioni amministrative di tutela erano dislocate nell’ambito delle funzioni ordinarie degli apparati già esistenti: nel panorama legislativo era viceversa assente un qualsiasi elemento idoneo a conferire sistematicità alla materia.
La crescente problematicità delle questioni ambientali, l’attenzione ad esse riservata sia in sede internazionale che in ambito europeo e la conseguente espansione della produzione normativa hanno successivamente posto le basi per il superamento dell’impostazione pluralista, in favore di una ricostruzione unitaria dell’istituto ambientale e delle relative misure giuridiche di tutela.
Sul piano normativo, i primi cenni di questa tendenza possono essere individuati nei provvedimenti istitutivi del superato Ministero per i beni culturali ed ambientali (L. 29 gennaio 1975, n. 5; D.P.R. 3 dicembre 1975, n. 805) e nelle norme relative al riparto delle attribuzioni tra Stato, Regioni e Enti locali (D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616; D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 112).
Sono poi stati previsti indicatori più eloquenti della volontà del Legislatore di elevare l’ambiente ad oggetto dotato di identità propria e come tale suscettibile di autonoma protezione: si pensi, a titolo esemplificativo, all’istituzione del Ministero dell’ambiente ad opera della L. 8 luglio 1986, n. 349.
Accanto all’evoluzione normativa, una seconda fonte di consolidamento della nozione di ambiente come autonomo bene giuridico si è avuta ad opera della giurisprudenza, la quale, in assenza di riferimenti costituzionali espressi sul punto, ha progressivamente individuato l’esistenza di situazioni soggettive protette, affermando l’esistenza di un diritto soggettivo all’ambiente sano.
Alla fine degli anni Settanta, la Suprema Corte di Cassazione riconosceva la tutela del diritto all’ambiente salubre in quanto strettamente collegato al diritto di proprietà (Cass., Sez. Un., 9 marzo 1979, n. 1463) o al diritto alla salute (Cass., Sez. Un., 6 ottobre 1979, n. 4172).
A ben vedere, l’ambiente non veniva ancora percepito come un bene giuridico autonomo, ricollegandosi la tutela ad altre posizioni giuridiche soggettive.
Sul tema, un importante contributo è stato pure offerto dalla giurisprudenza della Corte costituzionale.
La Consulta, invero, si è mossa lungo la scia della giurisprudenza comunitaria, a partire dalla decisione della Corte di Giustizia 20 febbraio 1979, C-120/78, Cassis de Dijon, che viene normalmente intesa come la prima pronuncia in materia ambientale dei Giudici europei. Con tale sentenza, si sono individuate una serie di esigenze imperative che possono giustificare restrizioni alla libera circolazione delle merci, tra le quali si annovera la salute pubblica.
Orbene, il cammino della giurisprudenza costituzionale è stato lungo e, in alcuni tratti, complesso.
Volendo ripercorrere le tappe essenziali di questo itinerario, si ricorda come, pur riconoscendo la sussistenza di molteplici discipline tese a regolamentare aspetti ambientali settoriali, la Consulta, ha affermato la riconducibilità delle medesime a un unicumsostanziale.Si è sostenuto che “va riconosciuto lo sforzo in atto di dare un riconoscimento specifico alla salvaguardia dell’ambiente come diritto fondamentale della persona ed interesse fondamentale dellacollettivitàe di creare istituti giuridici per la sua protezione.
Si tende, cioè, ad una concezione unitaria del bene ambientale comprensivadi tutte le risorse naturali e culturali. Esso comprende la conservazione, la razionale gestione ed il miglioramento delle condizioni naturali (aria, acque, suolo e territorio in tutte le sue componenti), la esistenza e la preservazione dei patrimoni genetici terrestri e marini, di tutte le specie animali e vegetali che in esso vivono allo stato naturale ed in definitiva la persona umana in tutte le sue estrinsecazioni” (Corte cost. 210/1987).
Negli anni successivi, ha poi affermato che l’ambiente rappresenta un “bene primario e valore assoluto costituzionalmente garantito alla collettività” (Corte cost. 1031/1988).
A partire dal 2001, la Consulta ha concluso che l’ambiente configura un valore costituzionalmente protetto, che, in quanto tale, delinea una sorta di materia “trasversale”, in ordine alla quale si manifestano competenze diverse, che possono essere regionali, mentre spetta allo Stato assumere le determinazioni che rispondono aa esigenze di disciplina uniforme sull’intero territorio nazionale (Corte cost. 12/2009).
Sul punto, occorre rammentare che non è auspicabile una gerarchia astratta tra i valori costituzionali dovendo invece assicurarsi un ragionevole bilanciamento tra diritti fondamentali.
Tale considerazione si pone in linea di continuità con l’insegnamento secondo cui tutti i diritti fondamentali tutelati dalla Costituzione si trovano in rapporto di integrazione reciproca, essendo impossibile individuarne uno prevalente. Se così non fosse, si verificherebbe l’illimitata espansione di uno dei diritti, che diverrebbe “tiranno” nei confronti delle altre situazioni giuridiche costituzionalmente riconosciute e protette, che costituiscono, nel loro insieme, espressione della dignità della persona (Corte cost. 85/2013).
Con riguardo alla tutela del patrimonio culturale o dell’ambiente, è stato affermato, peraltro, che la primarietà di siffatti valori comporta che gli stessi non possono nè essere interamente sacrificati in favore di altri interessi, anch’essi costituzionalmente tutelati, né considerati aprioristicamente prevalenti: il punto di equilibrio deve essere ricercato – dal Legislatore, dalla P.A. dal giudice – con un approccio case by case, secondo principi di proporzionalità e di ragionevolezza.
In definitiva, dunque, negli ordinamenti democratici e pluralisti si impone un continuo e vicendevole bilanciamento tra principi e diritti fondamentali, senza pretese di assolutezza per nessuno di essi (così, Cons. Stato, sez. VI, 23 settembre 2022, n. 8167).
Sul delicato tema del bilanciamento tra il paesaggio e l’ambiente, si segnala la recente pronuncia Cons. Stato, sez. IV, 5 marzo 2025, n. 1872. In questa occasione, i Giudici hanno evidenziato come, nell’ambito del procedimento di autorizzazione unica di cui all’art. 12 D.Lgs. 387/2003, deve essere approfonditamente valutata la compatibilità paesaggistica di un progetto di impianto eolico al fine di apprezzare in modo idoneo l’impatto dell’impianto, soprattutto sotto il profilo percettivo, e ciò con una motivazione sufficiente a superare le argomentazioni del parere contrario della Soprintendenza. In tale sede, il paesaggio, quale bene potenzialmente pregiudicato dalla realizzazione di opere di rilevante impatto ambientale, va considerato in una proiezione spaziale più ampia di quella riveniente dalla sua semplice perimetrazione fisica consentita dalle indicazioni contenute nel decreto di vincolo.
In altri termini, il paesaggio si manifesta in tali casi quale componente qualificata ed essenziale dell’ambiente, nella lata accezione che di tale bene giuridico ha fornito l’evoluzione giurisprudenziale, anche di matrice costituzionale (tra le tante, Corte cost. 14 novembre 2007, n. 378).
Il TAR Lazio, Roma, sez. III, ord. 13 maggio 2025, n. 9164, ha, in questo quadro, considerato rilevanti e non manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 1, commi 2, 5, 7 e 8, e 3, e dei relativi allegati A, B, C, D ed E, della legge della regione Sardegna 20/2024, nonché dell’art. 5, commi 1 e 2, del D.L. 63/2024, convertito, con modificazioni, in L. 101/2024, e dell’art. 2, comma 2, primo periodo, del D.Lgs. 190/2024, per violazione degli artt. 3, 9, 11 e 117, comma 1, Cost., anche in relazione ai principi espressi dalla Direttiva (UE) 2018/2001 e dal regolamento (UE) 2018/1999, come modificati dalla Direttiva (UE) 2023/2413, nonché dal regolamento (UE) 2021/1119 (nonché, quanto alle disposizioni della legge reg. Sardegna 20/2024, per violazione dell’art. 10 della L. cost. 3/2001), in quanto – in contrasto con il principio euro-unitario della massima diffusione delle energie rinnovabili – impongono divieti assoluti di installazione di impianti FER presso le aree individuate come “non idonee”.
Il Cons. Stato, sez. IV, 2 aprile 2025, n. 2808, dal canto sui, ha ritenuto che: “la presenza di pannelli fotovoltaici sul tetto di edifici, anche ubicati nel centro storico, non può essere percepita a priori e in assoluto come fattore di disturbo visivo, dovendosi contemperare, nell’ambito della valutazione paesaggistica, l’interesse pubblico alla tutela del paesaggio con quello volto all’incremento della produzione di energia da fonti alternative, esaminando le concrete modalità con cui i pannelli fotovoltaici sono inseriti negli edifici e nel paesaggio circostante”.
Si Veda anche TAR. Lombardia, Brescia, sez. II, ord. 25 marzo 2025, n. 111,sul bilanciamento di interessi in sede di autorizzazione all’installazione di impianti di telefonia mobile.Ancora, si rinvia al TAR Campania, Napoli, sez. V, 30 gennaio 2025, n. 812 sul bilanciamento e sulla comparazione di pareri discordanti nella conferenza di servizi preordinata al rilascio dell’autorizzazione unica. Si richiama, poi, il Cons. Stato, sez. III, 27 maggio 2024, n. 4701 sulla comparazione degli interessi negli appalti verdi (art. 57, comma 2, e 108, comma 4, del Codice dei contratti pubblici, in correlazione con la disciplina dei CA, sancita dall’art. 18 della Direttiva 24/2014). Infine, sull’obbligo di provvedere e conseguente formazione del silenzio-rifiuto (ottemperabile),in caso di mancata adozione delle iniziative necessarie per contrastare il degrado ambientale nellearee protette,in base alla Direttiva habitat 43/1992 (che impone misure attive, non solo conservative), si veda Cons. Stato, sez. IV, 30 aprile 2024, n. 3945.
Anche il diritto europeo ha sviluppato una propria nozione di “ambiente”, adottando una tecnica di delimitazione sistematica dei settori di applicazione dei precetti normativi, attraverso la definizione dei concetti generali di paesaggio, inquinamento, territorio, rifiuto, ecc., ancora prima di dettare le norme di procedimento e tutela (Falzone).
In particolare, il Trattato istitutivo della Comunità europea, aggiornato ed integrato dal Trattato di Nizza del 26 febbraio 2001 (entrato in vigore il 1° febbraio 2003), definisce la politica ambientale come un principio informatore dell’azione della Comunità.
L’intero Titolo XIX del Trattato è intitolato alla salvaguardia delle esigenze connesse con la tutela dell’ambiente.
È necessario altresì menzionare il Trattato di Amsterdam del 2 ottobre 1997 (artt. 174 e 175), nonché la “Dichiarazione sull’ambiente” del Consiglio europeo del 26 giugno 1990, nel quale si prevede che la tutela dell’ambiente comprende “la qualità dell’aria, dei fiumi, dei laghi, delle acque costiere marine, la qualità del cibo e dell’acqua potabile, la protezione dall’inquinamento acustico e dalla contaminazione del suolo, la lotta all’erosione del suolo e la desertificazione, la conservazione dell’habitat, della flora e della fauna, del paesaggio e degli altri elementi del patrimonio naturale, le amenità e la qualità delle aree residenziali”.
Infine, la natura fondamentale del diritto all’ambiente salubre è stata confermata, a livello sovranazionale, dalla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, sez. I, 24 gennaio 2019, n. 54414, la quale, nel noto caso ILVA, ha condannato l’Italia per non avere adottato misure in grado di tutelare il diritto degli abitanti a vivere in un ambiente salubre.
Manuale Ragionato di Diritto Amministrativo – Parte Speciale – MR3/1
*Contributo estratto da “Manuale ragionato di diritto amministrativo – parte speciale” di F. Caringella, O. Toriello – Dike giuridica editrice – Settembre 2025